公共管理学之公共预算与公共财政管理.ppt

第七章 公共预算与公共财政管理 第一节 公共预算概述 一、公共预算概念的界定 （一）预算的发展 预算一词来源于中世纪英文单词“Budget”，其原意是指国王存放公共支出所需货币的钱袋。预算可简单定义为年度性的收支计划，它是一个宽泛的概念，既包括政府预算，也包括企业预算，我们在本章中所涉及的预算主要是指政府预算。 现代预算制度正是随着资本主义生产方式的发展而产生的。 现代国家预算制度最早产生于14至15世纪资本主义发展最快、议会制度形成最早的英国，并通过1689年《权利法案》和l789年的《联合王国基金法案》得到了巩固和完善，形成了涵盖全部财政收支的正式预算文件。 预算本质上是一个分配稀有资源的活动，因此它意味着在不同的潜在支出目标之间作出选择。这样我们可以将预算界定为： 一国政府在一定时期内为达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。 基本上，政府预算是一种多重面向(Multi—faceted)的政府财务制度。在预算文件中，政府表达了其基本的价值偏好，所欲完成的各项政策、行政措施。政府预算作为政府治理的工具，是政府施政的蓝图。 政府预算制度起始于“抑制”统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。 (二)公共预算的功能 依据美国学者阿克西罗德的分析，政府预算的功能有下列主要面向： 1．为达到施政优先次序、目标及政策所从事的资源配置 2．通过税收和借贷(公债)筹措预算财源 3．通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展 4．促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任 5．控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合 6．提供不同层级间资金转移的机制 中央政府的税基(Tax Base)往往大于地方政府，因此，在多数国家中，地方政府需依赖中央政府的资金转移(补助款)以支付其日常的运作。这种转移不仅让地方政府能执行其应尽的职责，也可以达到均衡全国地方的财政之不公平. 7．作为预算计划的社会和经济发展的工具 预算可作为政府中、长期社会和经济发展计划，而这些计划则需靠政府的预算支持方能落实。 8．经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能 预算不仅在于对预算的收支的控制和计划的规划，亦注重对于计划、方案的实施上，是否达到合理、公平的情况。亦即对于预算实施中及实施后，进行完整周全的监督和评估。 （三）公共预算的原则 1、传统强调民主政治监督的预算原则 (1)公开原则。即政府预算内容应公开，让所有国民皆能充分了解政府的收支状况、财务计划及施政内容。 (2)明确原则。政府预算的收入来源及支出用途、项目与分类皆应明确。 (3)事前决定原则。即政府预算应在年度开始前，经由议会审议通过。 (4)严密原则。预算应对各支出项目产生约束力，并力求与将来决算的一致。 (5)限定原则。预算的各个项目相互问应有明确的界限，禁止经费相互流用，同时限定须在同一年度支出。 (6)单一原则。国家的财政收支应纳入一个预算内作综合表示，不得另有独立的预算，即预算须单一，不得重复。 (7)完全原则。所有收入与支出完全列入预算中，亦即不得有任何预算外的收支，以维持国家财政的完整。 (8)不相属原则。任何财政收入与支出，不得有个别相属关系，如以特定收入支应特定支出。 第二节 政府预算制度及其评价 一、传统的预算制度 传统的预算制度虽然为国家施政所需的计划，或人民监督政府、控制财政的工具，但其原始用意在于对政府的财政支出予以适当的限制，其重点在于避免浪费与禁止征敛无度，而其终极目的，在于减轻人民的负担。除此而外，别无积极作用。因此，政府预算的编制，原则上是“量出为人”或“收支平衡”，内容上旨在将国家一切收支全部编人单一预算之内。对各项经费究竟为经常费用或资本性支出，一概不加区别。 此种预算制度的优点：是人民的代表很容易了解国家财政的全貌，以便监督政府活动。 但其缺点也是很明显的： (1)预算科目的分类不能对年度政务活动提供正确的记录； (2)支出按机关类别编列，并非按政府提供服务的性质，欲计算政府某项服务的成本几乎不可能； (3)各种费用不按性质区分，即对经常账目与资本账目不加区别，在政府经济活动扩张，对社会经济影响大时，该缺点十分严重； (4)坚持预算平衡原则，而且以税收应付政府支出，但政府收入随经济循环变动，而政府支出在萧条时期需要大量增加，如果每年维持平衡，则经济