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基层政府公共服务供给的问题与对策：基于上海的研究 2013年02月20日 10:41 来源：《上海行政学院学报》2011年6期 作者：容志 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 106 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　【内容提要】基层政府的公共服务能力和社会管理能力是服务型政府建设中的重要一环，提升基层政府公共服务能力是行政体制改革的重要战略部署。本文结合上海区县、街镇的实际，梳理了当前基层公共服务存在的较突出问题，并剖析了造成这些问题的各种因素。目前制约基层公共服务能力既有主观原因，也有客观原因；既有理念问题，也有体制问题，提高政府服务能力需要从多方面着手。在此基础上，针对性地提出了对策性建议和意见。　　【关 键 词】基层政府 公共服务 上海　　一般来说，在多层级、宽幅度的政府体系中，层级政府之间会根据管理事务的性质进行权力和任务的分工，以保证职责与能力之间保持平衡协调。如果说中央和地方政府在全国性、地方性的制度、机制和政策层面起到主导性作用，那么基层政府的主要职能就是社区层面的社会管理和公共服务。在中国的具体语境下，大多数政策的真正落实还是在基层，执行政策与制定政策具有同等的重要性。因此，提高基层政府的公共服务能力成为服务型政府建设的重要环节，在很大程度上直接决定了服务型政府建设的成效。党的十七大报告指出：“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”　　本文立足上海基层政府(街道和镇)的实证调查，①通过系统梳理基层政府在公共服务供给中的问题和瓶颈，分析制约当前服务能力提升的因素，并在此基础上探讨体制性、机制性和技术性方面的创新路径和方法，促进上海基层政府建设和社会建设进一步发展，构建符合市情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。　　一、基层政府公共服务供给存在的问题　　到2009年底，上海共有户籍人口1400万，常住人口1921万，划分为18个区县，辖有99个街道办事处、109个镇和2个乡。平均每个区县下辖12个基层政权，最多区(浦东新区)达到38个街镇，最少区(卢湾区)只有4个街道。近年来，上海在经济发展的同时，围绕改善民生、促进和谐两大重点，大力加强社会建设和管理，社会发展水平从2008-2010年连续三年排名全国第一。②但目前上海基层政府公共服务供给还存在一些问题，主要表现在：　　第一，从全市层面看，公共服务供给逐年上升，但呈现非均衡化　　上海整体的经济社会发展水平较高，但也存在各种非均衡化的公共服务供给： 　　图12009年上海各区县人均财政支出　　资料来源：《上海市统计年鉴(2010)》。 　　地区之间的多元化。由于18个区县的具体情况不同，公共服务存在一定差距。以公共财政人均支出为例，上海市各区县的财政能力存在一定的差异，转移支付还有待加强。按照户籍人口计算，静安、黄埔、卢湾、长宁等中心城区与闵行、嘉定、松江、青浦等郊区均较高，最高的静安区超过了2万元，而普陀、闸北、虹口和杨浦等较中心区反而最低，最低的杨浦区只有0.65万元左右。按照常住人口计算，静安、黄埔、卢湾、长宁等中心城区较高，最高的静安区达到2.6万元，而其他地区都较低，最低的杨浦区0.6万元不到(见图1)。这种变化说明，上海的户籍人口人均财政支出均衡度要高于常住人口的人均财政支出均衡度。同时，静安、黄埔、卢湾、长宁等都是人口导出区，所以常住人口比户籍人口还少，而闵行、嘉定、松江、青浦等是高密度的人口导入区，其常住人口往往超户籍人口一倍，造成常住人口人均财政支出降低。这一方面说明郊区财政支出的困境，另一方面也说明无户籍人口并没有同等享受政府的财政支出和公共服务，城市将一部分城市人员排除在了城市之外。这需要市区对郊县进一步转移支付。　　户籍和外来的多元。在户籍人口和外来常住人口之间，存在一定的公共服务差距。在卫生财政方面，以人均社区公共卫生服务经费为例，可以看到，不同区县之间户籍人口的经费差距较小，而不同区县之间外来常住人口的经费差距较大。纵向比较来看，虽然2005-2008年间，外来常住人口的人均经费在上涨，但是在户籍和常住之间还存在一定差距，最大差距达到30元/年(见表1)。 　　地上与地下的多元。由于郊县的公共服务投入有限，特别是近郊区域导入大量人口，拥挤成本非常高，造成人均公共服务严重不足，某些“地下服务”泛滥，严重影响社会安全和质量。全市来沪人员与户籍人口的比例是1∶2，但是近郊地区达到2∶1，完全颠倒过来，甚至极端的达到10∶1，三林镇一个村达到16∶1，虽然投入大量资金提供治安、卫生、教育尤其是学前和义务教育等基本服务，但还是难以满足需求，由此形成大量的自我服务“生态链”，无证摊贩、黑车、黑中介、黑诊所广泛存在，如三林镇有正规幼儿园10