论民办高等教育立法的不足.PDFVIP

论民办高等教育立法的不足 巩丽霞 （辽宁对外经贸学院，辽宁大连116052） 【摘 要】《民办教育促进法》立法宗旨如其名称，即促进民办教育，但由于立法观念滞后，民 办高校两个基础性制度即资金和治理制度的安排却与之相悖，存在限制性障碍和规范 缺位。不仅有立法内容与相关法律相互矛盾、难以衔接的问题，还有立法技术粗略、 基本概念未予准确定义、重要规则过于简略难以操作的问题，而立法不配套，特别是 在“扶持与奖励”方面，导致“促进”难以落实，也是一个不得不指出的问题。这些 问题不仅困扰、制约了民办高等教育向现代大学的衍变，也凸现了另一角度的教育公 平问题，并影响着我国法律体系的完善。改变民办高等教育的立法观念是完善民办高 等教育立法的前提。民办高等教育立法修改的重点应该放在民办高校法人财产制度和 治理结构上。 【关键词】民办高等教育；立法观念；公平合理；制度环境 从1982 年颁布的《宪法》允许民间办学开始，到目前，我国已有近40 多个相关法律法规， 特别是2002年颁布的《民办教育促进法》及其嗣后的实施条例，为民办高等教育提供了基本的 法律框架，是民办高等教育发展最直接的法律依据，对我国教育改革和民办高等教育的发展影响 深远，功不可没。但是，立足于今天的实践，显而易见，由于历史、思想意识等方面的局限，民 办高等教育立法在许多根本性的问题上存在着不足。 一、立法观念滞后 一、立法观念滞后 一一、、立立法法观观念念滞滞后后 1． 对民办高等教育另眼相看，有欠公平 尽管《民办教育促进法》以及相关法规、规章出台于我国确立社会主义市场经济体制以后， 但这些立法仍带有计划经济背景下“国家包办教育”的传统惯性，显现着政府对民办教育从“排 斥”到“不得已接受”的矛盾和犹豫，“表现出了‘允许与限制’并行的基本特点”， 主要体现 在对民办教育基础性制度的设置上。 研读整部《民办教育促进法》的十章六十八条，不难发现， 虽然这部法律的立法宗旨如其 名称，是为了“促进”民办教育，但却在民办教育的两个基础性问题即资金和治理制度上设置了 -1 - 障碍，留下了空缺。换句话说，在“保障”和“规范”这两个“促进”的关键点上均存在严重缺 陷。在资产、资金方面，法律虽然赋予民办高校以法人财产权，但这一法人财产所有权是不完全 的，与民商法体系下的法人财产权相比少了许多权利或者说多了许多限制，诸如资产抵押、转让、 为他人提供担保、投资等法人财产权题中应有之义的权利，民办高校并不享有，在实质上谓之法 人财产管理权更为恰当。而这种限制的出发点无疑来自于对民间出资办学的“不放心”。如是， 在我国社会捐资捐赠办学氛围尚未形成、政府资助奖励又不曾落实到位的情况下，民办高校的资 金来源被局限在学费收入和出资者投资或捐资两个途径，连银行贷款都困难重重，使得民办高校 成为了一种既不同于公办高校也不同于一般市场主体的另类法人。这种不完全的法人财产权对于 必须完全凭借自己在市场竞争中立足并谋求发展的民办高校来说，无疑是极其不利的，迫使民办 高校不得不以规模求生存、以保住生源为所有工作的出发点，教育质量则只能“退居其次”。这 种资金上的“华山之路”甚至可以说是民办高校在招生、收费等方面问题频出的制度性原因。而 民办高校的教育质量、收费又反过来为社会所普遍诟病，从而生源的质量始终难以与公办高校相 提并论。法人财产权的不完全导致资金保障缺位，非但未能“促进”民办高等教育，反而使民办 高等教育陷入恶性循环，成为“马太效应”的映证。 在民办高校法人治理结构方面则是规范不足，不仅有欠公平合理，而且缺乏权力制衡，可以 说连基本框架也未搭建完整。尽管法律规定了学校理事会（董事会）为学校决策机构，但具体规 范却甚是概要，特别是对于举办者与学校及决策机构的关系过于简略，几乎是“一笔带过”，且 极不合理。法律为举办者设定的义务与公司法制度下的股东几乎完全相同，而在权利设置上却与 股东相去甚远。出资者包括管理权、监督权在内的基本权利在学校权利配置中成为被“遗忘的角 落”。即使因为是公益性事业，出资者的经济收益应该限制， 但出了钱举办教育，为国为民做了 好事却连“话语权”也不享有，