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法学篇 453 失地农民权益保障问题的法律思考 刘晓菊 (南通市国土资源局，南通226006) 近年来，随着工业化和城市化进程的不断加快，农村的土地被大幅度征用，一个新的群体——失地 农民随之应运而生。这些农民中的相当一部分已成为种田无地、就业无岗、低保无价的“三无农民”，他 们也无疑成为社会的弱势群体。如何保障他们的权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题。本文 试从法律的视角探讨失地农民的权益保障问题。 1 失地农民权益受损的法律缺陷 1．1法律规定不完备 1．1．1是国家根本大法《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)与专门法律《中华人民共和国 土地管理法》(以下简称《土地管理法》)规定中的矛盾 《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国家所有，一种是农民集体所有。 《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土 地实行征用”。这里的土地，显然是指集体所有的土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单 位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就包含了因建设需要使用农村 集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统 征为国有的原农村集体所有土地，与《宪法》精神不甚一致。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就 难免出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商。 可见，农民失地的过程就伴随着合法权益受到侵蚀。 1．1．2是法律内容的不完善 如与失地农民息息相关的《土地管理法》中有关征地制度的缺陷显而易见。《土地管理法》规定， 政府在履行征地手续后，农民对被征用土地不再享有权益。这一征地制度实质上剥夺了农民的土地财 产权，排斥了农民参与土地增值过程中利益再分配的权利。另外，国家法律法规对非农业建设用地实 行“先征后用”的国有垄断“批租”制度，保护了房地产开发商及一些使用国有新增建设用地者的利益， 但没有顾及甚至是损害了农民的利益，压抑了农民集体土地的发展权。 1．1．3是法规中的关键术语解释不明 《土地管理法》第二条第四款规定，“国家为公共利益之需要，可以依法对集体所有的土地实行征 用。”这里的“公共利益”的外延是不清楚的，若从宽解释，正如亚当·斯密所揭示的那样，任何经济活动 都有一定的公益性，市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。法律规定 的不明晰，导致在实践中有不少地方政府及有关单位以公共利益为借口，把公共利益扩展到所有的经 济建设，把市场主体商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁地使用征用手段。由于土地征用中不 完全是从公共利益出发，必然出现掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益，被掠夺的无疑是失 地的农民。 同样，《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地管理法实施条例》)对土地补偿费 的法律规定虽已见诸明文。但由于现行法律关于集体所有权的法律界定不清，土地补偿费的利益归属 存在不少问题，直接损害了失地农民的利益。依照《土地管理法》之规定，农村和城市郊区的土地，除由 法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所。而农民集体所有权又有三种形式：乡镇农民集体所 有、村农民集体所有和村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有，其财产分别由乡(镇)、村集体 454 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 经济组织或村民委员会、村民小组经营管理。但是这些规定至少有以下三个方面的弊端：首先，由于农 村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础的模式，不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生 产队之间，而且在乡镇、村与村小组之间因地位不平等和产权不清晰，经常出现相互之间争夺补偿费的 现象。其次，作为土地补偿价值的土地补偿费，无法由集体成员的农民直接支配而截留于集体经济组 织之中，导致了类似其他集体财产的人人所有、人人无权的现象，加之现实中的集体经济组织大多不够 规范，农民的土地利益实际上被虚化。法律虽然规定了土地补偿费侵占、挪用的法律责任及农民的举 报机制，但没有规定处分土地补偿费的规则，土地补偿费极易被少数管理者所控制，导致实践中个别地 区将其作为一般的集体财产用于村干部开工资和支付其他