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土地市场化路在何方?.doc
土地市场化路在何方?
摘要:本文运用制度变迁理论,通过对2003―2008年23个省(市、自治区)面板数据进行经验分析,发现地方政府的土地财政模式严重阻滞了土地市场化进程。在土地财政模式等相关制度安排下,地方政府不仅无法承担起制度变迁的“第一行动集团”角色,其具体行为模式还会使土地市场化改革面临着更大阻力。中国土地市场化进程的根本出路在于由强制性制度变迁向诱致性制度变迁转换,这能否实现主要取决于微观土地市场主体的自身努力程度。
关键词:土地市场化;制度变迁;诺斯悖论;微观土地市场主体
中图分类号:F293.21文献标识码:A
文章编号:1000-176X(2014)06-0003-08
一、文献综述
1978年以来,中国以市场化改革为取向的经济体制转型已进行了三十余年。这一体制转型进程虽然给中国带来了举世瞩目的经济成就,但中国的市场化转型任务还远未完成[1]。一方面,市场化转型进程存在着巨大的区域不平衡,在部分地区,经济中的非市场因素仍然占据着主导地位;另一方面,由于市场化改革主要集中在产品市场层面以及对经济主体的经济激励方面,从而导致了要素市场的市场化进程滞后于产品市场的市场化进程,各级政府仍保持着对各类要素资源定价权、分配权和管制权的绝对控制。在存在着制度缺失和市场发育本已不足的要素市场中,土地要素的市场化进程更是严重滞后于资本、劳动力等其他要素资源的市场化进程。基于中国转型发展进程中的这一特殊现象,靳相木提出了“地根经济”这一概念,即在市场化转型永往直前发展的形势下,产品市场、资本市场和劳动力市场逐步趋向于成熟和完善,但国家垄断和控制全国土地资源的格局几乎还没有出现大的松动,中国政府在土地市场上仍然拥有充分的发言权、决定权和审批权。靳相木通过对中国现行的、独特的土地产权制度的细致解析,乐观地认为“地根经济”不是中国社会主义市场经济走向成熟的常态,它不过是中国市场化转型进程中土地市场化和“行政经济”殊死搏斗的一个历史阶段,最终必将随着中国市场化转型任务的完成而走向终结。根据靳相木的研究预测,到2020年中国将建成完善的社会主义市场经济体制,基本实现土地的市场化配置,市场机制在中国城乡土地资源配置中将发挥重要调节作用,“地根经济”亦将功成身退,自然退出历史舞台。但将这一预测结果与中国现实中的土地市场化进程相比照,不免过于乐观。由于中国土地所有权是二元的,土地市场也相应地被分割为城市土地市场和农村土地市场,
市场机制只有在一个完整的市场体系中才能充分发挥作用,而中国相互割裂的土地市场极大地抑制了市场机制的作用,也就起不到优化土地资源配置和优化生产力布局的作用。城乡土地市场一体化虽然已被普遍认为是中国城乡一体化的重要内容,但在现实推进过程中,障碍重重,鲜有进展。
自1979年开始萌芽以来,中国城市土地市场经历了从无到有、从艰难起步到初具规模的过程。根据赵云泰等[4]的研究分析结果,2003―2009年间,城市土地市场化程度提升了约4722%―17374%,城市土地市场建设取得了良好绩效。但在城市土地市场化指数稳步上升的表象之下,无法掩盖城市土地市场秩序混乱[5]、供求失衡、寻租盛行[6]、灰市泛滥 [7]、土地储备功能异化、低水平重复建设仍在各个行业和全国各地区广泛蔓延和扩散[8]等一系列顽疾。从表面来看,造成上述顽疾的原因较为复杂,如城市规划体系不健全、地方官员的“晋升锦标赛”、国有企业改制的特殊背景等,但若深究其因,可以发现上述顽疾主要是由于市场机制无法发挥对土地资源配置的基础性作用所致。一方面,由于政府对土地一级市场的完全垄断,使得城市土地市场不能提供合理的价格信号,从而使得市场机制无法有效发挥配置土地资源的核心作用。邹秀清和黄砺[9]将有效市场假说应用于中国城市土地市场中,通过实证检验发现城市地价是无法预测的,市场机制不健全和缺乏公平高效的市场环境导致了城市土地市场的无效。另一方面,各级政府在“经营城市”的思路下,通过各类投融资平台间接参与到土地经营领域
目前,学界通常认为中国的城市土地二级市场是一个相对完善的市场,交易双方之间自由协商以达成交易,相对接近于完全的市场化机制,但将地方政府投融资平台因素考虑进去的话,这一结论恐值得商榷。,并借助现行的土地政策运行体系主导和直接决定土地资源配置的大格局。因此,城市土地市场化指数的逐步提高绝不意味着政府开始从城市土地市场中全面抽身,现实的情景是政府依然牢牢掌握着城市土地资源配置的主导权。
在中国现行的土地制度安排下,农村土地市场大致可分为农用地使用权流转市场和农地非农化市场两部分。就农用地使用权流转市场而言,由于当前全国各地农村经济发展很不平衡,不少地区农村产业结构调整还刚刚起步,土地规模经营尚不普遍,农业经营的比较收
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