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土地财政与地方政府行为 　　摘 要：在分权增加但相应的约束不健全的条件下，地方政府为了实现收入和利益的最大化目标，会偏离社会最优目标，伸出“攫取之手”。而以GDP增长单方面指标为主的官员绩效评价体系，以及分税制改革后地方政府事权与征税权不统一的现状，也加剧了地方政府对土地财政的依赖。因此，优化地方税制体系，改进官员测评系统是抑制土地财政下地方政府不良行为的重要因素。 　　关键词：土地财政；地方政府行为；绩效评价；地方税制 　　一、引言 　　土地财政对政府行为的影响逻辑主要分为两个方面：一是在收入方面，政府作为利益集团，为了财政收入最大化而经营城市，依赖土地财政收入。二是在支出方面，地方政府的支出更加依靠本地收入，因而承受着更大的支出压力。要分析地方政府行为的影响，还需进一步考虑地方政府的行为激励模式和制度原因。本文认为，地方政府的自利性行为是造成地方政府热衷于土地财政，同时由于信息不对称，中央政府在晋升锦标赛下会选择容易观察的变量进行考核。在全面深化改革的形势下，如何明确地方与中央的关系、完善分税制，如何设置政府机构管理体制，改革官员选拔制度都具有重要的意义。 　　二、地方政府在土地财政下的行为模式 　　（1）土地财政的形成。土地财政随着改革不断深化和市场经济发展土地及其相关产业的租税费和土地储备融资逐渐成为地方政府财政收入的重要来源。改革开放以来，伴随企业改革放权让利以至承包经营，中央对地方赋予了较多的权力。而确立以增长率与上缴财政收入等经济指标为主的地方官员政绩考评体系，使得地方政府具有经济人的行为特性。国家通过分税制改革强化了中央财政集权能力，地方政府财权减小事权却在增加，使其更加依赖预算外的土地性财税收益。地方政府是其行政区内土地产权的代表，在现行土地产权与征收补偿制度安排下，土地的公有属性使土地资源变得不再稀缺，为地方政府扩大征地批租规模获取财政收入提供了充分的制度保障。同时，随着居民生活水平的提高，地方政府需提供的公共产品和公共服务业大规模扩大，使得地方政府预算扩大，更大程度上加紧对土地资源收入的摄取。 　　（2）地方政府是理性的利益团体。地方政府经营土地财政虽然有弥补财政支出缺口和官员选拔竞赛的原因，但最根本还是为了使地方政府财政收入最大化。如果把地方政府认定为一个具有自利性动机的市场主体，用理性经济主体假说就可以很好地解释上述现象。这里的政府是有着自己的利益，理性人假设同样适用于地方政府。政府愿意经营土地财政有主观和客观方面的原因：以分税制和官员晋升选拔为特点的经济分权和政治集权制度。中央政府实施分税制需要给予地方一定的分权，地方的自主裁量权如果太少，则不利于发展经济，如果太多，又容易引起“攫取之手”问题。而主观方面，地方政府会在一定的约束条件下进行最优化选择，以扩大自己的利益。 　　（3）土地财政下的政府行为与主要矛盾。第一，分权模式的变化和地方政府之间竞争的地方政府行为。陈刚等（2009）指出，在资源禀赋不同的地区共同竞争的情况下，分权使得不论禀赋好坏，地方政府的“攫取之手”都更加明显。分权有一个权衡的问题，分权程度较低，不能刺激地方发展经济的积极性；分权程度较高，地方政府又会利用信息不对称，伸出攫取之手最大化自己的利益。1994年的分税制改革使中央集权有所加强，但由于土地财政的缺口以及大量的财政支出都由地方掌握，分权的程度并没有降低。一旦给予了充分的授权，地方政府则可能偏离社会最优目标，更多地追求自己的利益，这就出现一个委托授权问题。在目前资本要素可以自由流动的情况下，不同城市的公共服务水平差异很大，低水平不能吸引劳动力流入。如此，则应增加用脚投票效应，如通过降低劳动力的流动门槛，来促进公共服务的均衡配置，引入地区间的合理竞争。这种地区之间的竞争将有利于提高各地区的公共福利水平和推动地区经济增长。第二，官员绩效评价体系中的地方政府行为。晋升锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一，而晋升锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下。因此，晋升锦标赛是将行政权力集中与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式，它的运行不依赖于政治体制的巨大变化。但另一方面，晋升锦标赛作为一种强力激励，也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国政府职能的转型和经济增长方式的转型变得困难重重。现行的官员绩效评价系统主要是以GDP增长为主要基础的，因为经济增长比较容易体现，且处于经济发展为中心的大背景下。但单方面以经济增长为指标的评价体系，使得地方经济增长可能是将本应投于公共服务的支出用于经济开发，导致了地方经济的畸形增长，此种模式是不能够长久的。同时，晋升体系中对地方官员和地方政府大规模投资于经济建设的正面刺激，也会一定程度上使得地方政府和官员为自身利益盲目地追求