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地方政府债务膨胀形成的内在机理分析 　　[摘要]地方政府债务膨胀是内因与外因相互交织并共同发挥作用的结果，而官员晋升锦标赛竞争机制使地方政府债务膨胀具有制度的内生性特征，主要体现在：一是官员晋升锦标赛与地方政府公司化；二是预算软约束与地方政府投资冲动；三是逆向预算软约束与土地财政金融化。地方政府债务膨胀一方面增加了地方政府对商业银行呆账、坏账的信用风险，影响到政府信用；另一方面，也可能会诱发潜在的金融风险和经济危机，影响到国民经济的健康运行。 　　[关键词]地方政府债务；地方政府公司化；预算软约束 　　[中图分类号]F2 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2014）09-0059-04 　　地方政府债务实际上是一个老问题。伴随着1994年的分税制改革，地方政府参与社会管理和经济建设的积极性越来越高，而正常的地方财政收入无法满足其各种投资冲动，举债就成为地方政府财政筹资的唯一选择。国家审计署2011年3-5月首次对全国31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市本级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务状况进行全面审计。审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.717491万亿元。其中，政府负有偿还责任的债务6.710951万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.336974万亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.669566万亿元，占15.58%。地方政府债务规模膨胀以及超常规的增长，引发了学术界乃至中央政府对地方政府债务风险的担忧。2013年12月，中央经济工作会议首次把防控地方政府债务风险单列为经济工作的主要任务之一。与此同时，国内学者也展开了深入探讨，主要形成两派观点：一是外因论，将地方政府债务膨胀原因归结为财税体制、经济增长、金融市场以及缺乏科学管理机构等，如潘敏（2011）、季燕霞（2009）、郭玉清（2011）等；二是内因论，将地方政府债务膨胀归结为地方政府追求预算最大化以及债务风险意识淡薄等，如祝志勇（2010）、王芳（2013）等。笔者认为，无论内因论还是外因论，都不能科学地解释地方政府债务快速膨胀的根源，地方政府债务膨胀是外因与内因相互交织共同发挥作用的结果。 　　一、地方政府债务膨胀的实证分析 　　地方政府债务是地方政府和所属机构为项目建设、教育、经济发展等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。按照财政部2009年登记的地方性政府债务报表，地方政府债务分类如下：（1）政府负有直接偿债责任的债务，包括地方政府债券、投入无收益的基础性项目全部以财政性资金作为偿债资金来源的债务、政府部门和机构拖欠单位与个人的债务、经费补助事业单位举借的已由财政性资金直接偿还的债务等；（2）政府负有担保责任的债务，包括政府投入有收益的竞争性项目债务、政府担保的融资平台公司的直接债务以及已明确由财政性资金直接偿还的债务等；（3）政府负有兜底责任的债务，包括经费补助事业单位（高校、医院等）为公益性项目建设（供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等）举借的债务、融资平台公司为公益性项目建设举借的债务等。 　　自1997年以来，我国地方政府债务规模随经济社会发展逐年增长。1998-2005年，我国实行积极的财政政策期间，中央政府发行的9900亿元长期建设国债中约1/3转贷给地方政府使用。2008年底，我国为应对全球金融危机，出台了4万亿元的经济刺激计划，其中近70%即2.82万亿元是由地方政府筹集，再加上地方的配套资金以及地方政府的自行投资，地方政府的资金缺口非常大，这样以国债转贷、发行城投债、地方政府融资平台贷款等形式出现的地方政府债务规模呈超常规的增长。地方政府债务增长速度最快两个时期分别是1997-1998年和2008-2009年，1998年和2009年地方债务余额分别比上年增长48.2%和61.9%。2010年底，地方政府债务达到10.717491万亿元，其中有51.15%（共计5.481611万亿元）是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目。从地方政府债务区域分布看，东部11省和5个计划单列市政府性债务余额5.320839万亿元，占49.65%；中部8省政府性债务余额2.471635万亿元，占23.06%；西部12省（市、区）政府性债务余额2.925017万亿元，占27.29%。 　　从地方政府债务分析发现，地方政府债务与地区经济增长具有明显的一致性（见图-1和图-2）。同时，地方政府债务与地方融资平台公司具有紧密的相关性。截至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。与此相对应，融资平台公司为政府融资为4.971068万亿元，占地方政府债务余额的46.38%，