《制度——中国城市化面临的重大选择》.pdf

维普资讯 第4卷第1期 经 济 学 (季 刊) Vo1．4．No．1 2004年 10月 ChinaEconomicQuarterly October，2004 农地产权与征地制度 — — 中国城市化面临的重大选择 周其仁 摘 要 本文根据中国近年经济增长和制度变迁的经验，集中研究城市 化过程中的农地转让权，重点是相对于使用权，重新界定农地转让权所面临的 限制条件和选择。本文探讨了在现存土地转让权的法律安排下人们的实际行为 以及这些行为的经济含义，并讨论了将要修订的 宪法和 土地法面临的 主要选择。 关键词 城市化，农地产权，征地制度 本文根据中国近年经济增长和制度变迁的经验，集中研究城市化过程中 的农地转让权，重点是相对于使用权，重新界定农地转让权所面临的限制条 件和选择。 一 、 问题 所 在 制度对经济绩效的决定性作用早已引起学者的注意 (Coase，1937，1960； North，1990)。如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会 出现行为的扭曲 (North，1990)。对于任何一个社会而言，制度的基础总是一 组关于产权的法律规定，它界定了社会成员运用特别资产权利的范围 (Bazel， 1989；Libecap，1989；Eggertsson，1990；North，1990；Alston，1996)。产权一 般包括资源的排他性使用权，通过使用资源而获取租金的收益权，以及通过 出售或其他办法转让资源给他人的转让权 (Chueng，1973，中文著作见张五常 经济解释(三卷本)，2002)。这样，产权不但提供了影响经济绩效的行为的 激励，而且决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。 在组成产权的三项权利当中，转让权起着更为关键的作用。理论上，得 到清楚界定的转让权一定包含着清楚界定的使用权和收益权。但是反过来， 北京大学中国经济研究中心。通讯地址：北京大学中国经济研究中心，100871；电话：(010 E—mail：qmhou@ccer．pku．edu．ca。本文的基础是作者2003年9月至12月在耶鲁大学法学院访问期间完 成的一篇_T-作论文，该文曾在耶鲁大学中国法律中心(ChinaLawCenteratYale)于2003年l1月25日举 行的研讨会上作为专题讨论。作者感谢该讨论会的参加者，特别是Ellikcson、Rose、Gewirtz、陈志武、文 贯中、陈洁和其他与会者的评论、批评和建议。作者尤其感谢JamieHorsley和耶鲁大学中国法律中心对 访问的安排和关照，以及耶鲁大学各图书馆提供的研究条件。当然，本文的错误由作者个人负责。 维普资讯 194 经 济 学 (季 刊) 第4卷 清楚的使用权或收益权并不一定意味可以自由转让。在实践中，经济增长常 常引起经济结构的改变，而经济结构的变化恰恰是大规模的资源转让的结果。 如果转让权受到限制，潜在的资源转让连同经济增长就受到阻碍。 历史一定充满如下经验：急速的经济变化带来了要求改变现存法律关于 转让权界定的压力。在需要的法律改变完成之前，违法行为可能大量发生， 因为经济变化要求加快资源转让，而现存的法律制度并没有对转让权做出清 楚的界定。这时，如果不制止违法行为，经济秩序就受到冲击。但是同时， 依靠执行原有的产权制度来消除混乱则不得不以限制资源转让作为代价。解 决这个矛盾的办法是适时改变法律关于转让权的界定。问题在于，合乎需要 的法律变革究竟在什么样的条件下才易于发生? 中国近年城市化加速的经验为研究上述问题提供了一个难得的案例。在 1978到2000年间，中国城市从193个增加到663个，镇的数 目从2173增加 到20312个，城镇人口从1．7亿增加到4．56亿。与此同时，论千万计的农民 工从农村转入城镇，数千万亩的农地转为城镇