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养路费征收宪法学论文 一、宪法上的法治原则之门法治即“法的统治”，是与人治相对立的一个概念，它是指按照民主原则把国家事务制度化、法律化，严格依法治国的思想理念、制度体系和运作实施状态的总称。法治的前提和基础是民主，它的基本含义可以从三个方面理解：第一，从思想理念的角度看，法治是一种观念或意识，是国家、民族和公民个人信仰法律、视法律为社会最高权威的理念。第二，从制度体系的角度看，法治应该具有健全的法律制度和完善的法律运作机制。第三，从法律的运作实施角度看，法治一方面是指国家机关及官员的权力来源于法律，受法律约束，只能依法行使，不得滥用权力，更不能享有法外特权；另一方面，法治是指公民在法律面前一律平等，不论任何人都必须适用同一法律规则，法律对于所有的人无论是施行保护或者处罚都是一样的。1999年我国现行宪法作出第三次修改，从而明确规定了法治原则。修宪后，现行宪法第5条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。按照法治原则的基本内涵，法治包括观念、制度以及实施三个层面。就我国而言，有中国特色的社会主义法律体系的建构是实现法治原则的关键环节，而法律体系的建构，制定必要的法律是基本要求。这里面包括两个具体的要求：首先，法律本身具有原则性，所以需要配套的程序性的操作规定。特别是那些原则性强的或者本身需要附着条件才能生效的条款，没有程序性的操作规定，无疑架空了那些条款的规范性及功能。其次，在我国的法律体系中，存在着宪法、基本法律、非基本法律以及规章、地方法规等不同的种类，它们的位阶不同，法律效力也不同，低位阶的法律不能与高位阶的法律相冲突。从宪法上的法治原则考量，在几起养路费征收的典型事例中存在着两个方面的问题：第一，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议于1997年7月3日通过了《中华人民共和国公路法》，该法于1998年1月1日起施行，并且在1999年和2004年进行了两次修改。《公路法》第36条规定：国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。自从1998年该法生效以来，已接近10年的时间，特别是1999年我国宪法已明确规定了法治原则，然而这样一个关于具体的征税的实施办法和步骤至今尚未出台，这不能说体现了法治原则。第二，在该法实施之前，国务院曾于1987年10月13日发布了《中华人民共和国公路管理条例》，该条例规定：拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费。虽然《公路法》并没有规定《公路管理条例》在《公路法》生效后废止，但是毫无疑问，《公路管理条例》的位阶低于《公路法》，所以在同一问题上，应该以《公路法》的规定为准。既然，《公路法》已经明确用“税”取消了“养路费”，那么相关部门在1998年以来仍然征收养路是不符合法治原则的。二、宪法上的效率原则之门我国现行宪法第27条规定：一切国家机关……，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。有的学者依据宪法此处规定，将其概括为我国国家机构组织和活动的一项基本原则。[2]笔者认为，效率原则是通常学者们所认为的宪法四大基本原则（即人民主权、保障人权、权力制约和法治原则）之下的一项具体原则，特别是针对国家机关，明确效率原则是有重要意义的。首先，有利于人民主权原则的实现。所谓人民主权原则，指国家的一切权力属于人民。主权，通常是指国家固有的对内至高无上、对外独立自主的权力，或者说是指国家独立自主地处理其对内对外事务而不受别国干预或限制的权力。但从世界各国的宪法规定来看，人民主权应该是指国家的一切权力来源于人民、属于人民，因此应该将“主权”扩大解释为国家的一切权力。主权观念最先由博丹提出，后由卢梭发展为人民主权思想，经过资产阶级革命的洗礼，世界各国宪法普遍将其作为一项基本原则加以规定。我国宪法也明确了人民主权原则，现行宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。按照人民主权原则，国家机关的权力来源于人民的授予，国家权力的运行最终要服务于人民。20世纪以来，国家权力特别是行政权力大大扩张，权力的触角伸向各个领域，为防止随着权力的膨胀、臃肿而产生低效率，从而不能达到权力有效服务人民的目的，国家机关在行使职权时适用效率原则显得尤为必要。其次，有利于我国的法治建设。中国共产党十五大提出，要在2010年建成有中国特色的社会主义法律体系。就我国而言，建设法治国家的现实任务就是尽快建成有中国特色的社会主义法律体系。我国属于法治后起国家，法治基础薄弱，法治建设任务繁重，在保证立法质量的前提下，提高立法的效率是我国法治建设的现实需要。具体到这几起典型的养路费征收事例中，我们发现在1998年生效的《公路法》中规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。从文字上看，很明显该条款需依赖于具体的实施办法和步骤才能生