农村土地权利冲突及对策.docVIP

农村土地权利冲突及对策 一、我国农村土地权主要冲突 （一）公法和私法制度冲突土地权利是土地法律制度的核心内容。土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。这些关系的调整往往涉及到公法和私法的适用选择。公法的规定是强制性的，如优帝《学说编汇》中所说“公法的强制规范不得由个人之间的协议而变更”。而私法规范则是任意的，可以由当事人意志而更改，它的原则是“对当事人来说，协议就是法律”［６］。当以“追求公共利益”为价值导向的公法与追求“个人利益最大”的私法在适用选择时，利益博弈结点上的利害关系人便成为了制度冲突结果承受者。从土地使用管理制度上来看，我国号称是世界上最为严格的土地用途管制制度国家，然而，实践上，这些制度并没有产生预期的效果，甚至存在失灵和负面影响。根据２００６年全国土地利用变更调查结果，截止２００６年１０月３１日我国耕地面积从１９９６年１．３亿公顷锐减到１．２７亿公顷，平均每年减少８３万公顷。另外，据不完全统计，截止到２００５年，我国失地或部分失地农民的数量在４０００～５０００万人左右，且这一数字以每年２００～３００万人的速度递增。照此速度，在未来２０～３０年的时间里，我国失地农民将会增至１亿人以上。这些数字变化与我国土地征收等政策无不相关，在这些巨大的数字背后，我国因征地问题引发的社会冲突已非常尖锐，这些问题不仅仅只涵盖失地农民的安置和农民土地权利保护缺失问题，某种程度上已上升到整个社会和制度重建层面。而我国土地权利问题不仅仅是土地公有或私有学术之争的问题那么简单，笔者认为，如何调动农民的积极性，以最少的资本进行最优的土地资源配置和收益分配，实现农民和农地的共同发展是公法和私法制度安排的关键。 （二）农民要求发展与土地制度安排的冲突新型农民对发展有不同的定义和要求。农民市民化、农地非农化、农业规模化、农业经营多样化、生产要素资本化是当前社会经济发展的规律和趋势，也是农民发展权、农村土地发展权的重要体现。我国的土地制度，自２０世纪末以来主要存在以下几方面的问题：一是宪法规定下的土地制度城乡二元化结构，使得国有土地所有权和农村集体土地所有权法律地位存在巨大差异，致使农村土地在资本化过程中真正受益人权益得不到保护；二是政府征用农民的土地，给予的征地补偿标准往往采取一刀切的方式，而没有考虑到农村土地地域、农村经济发展状况以及市场条件等综合因素，使失地农民（有自愿失地和被动失地之分）权益受到不同形式和不同程度的侵害；三是现有的土地分配制度以及土地承包政策（如“增人不增地、减人不减地”）造成了大量农民双重身份（以沿海城市和大中城市尤为突出）并存的现象，引发社会矛盾；四是农村金融制度环境与土地制度脱节，农民地权融资工具匮乏，使农民发展经济受限。在上述冲突中，比较典型的例子城市里的小产权房，这个因土地发展权与制度安排相左的畸形产物。据报道，全国小产权房所占土地面积有６６亿平方米。北京的小产权房占整个本地市场的１８％左右，已售和在建的小产权房很快会超过１０００万平方米；西安已占到２５％～３０％；深圳的小产权房几乎占全市住宅总量近一半。这组惊人的数字承载的土地权利矛盾尖锐程度可见一斑，土地制度安排需与土地发展权并重。椰林说“权利就是受到法律保护的一种利益。所有的利益并不都是权利。只有为法律所承认和保障利益才是权利。”小产权房一方面是利益驱使，农民对土地使用权的违法使用；另一方面，也是以乡政府等为代表的公权力机关的权利滥用。这些房子流入市场，造成对市场机制的破坏和市场参与人的选择权利侵害。 （三）土地增值实际收益人与权利人冲突土地是农民从事生产的要素，当其因诸因素合力实现增值时，到底谁是土地增值的实际收益人？根据我国的土地制度规定，农村土地属于集体，农民承包土地经营权。国家为了公共利益可以将农村集体土地收归国有，转变为国有建筑用地进行售卖。在我国城市化进程中，农村土地被征收后产生了巨大的土地增值收益，但是，土地的权利人———农民却几乎在收益分配体系之外。另外，在现行的财税体制和政府官员晋升考核制度下，地方政府本就具有增强本地财政预算、显示政绩的动机，财政困难的现实也迫使地方政府想方设法增加财政收入，而现行土地收益产生和分配机制提供的巨大利益空间则进一步诱发和强化了政府追求土地收益最大化的行为取向。１９９５～２００５年间，全国每公顷土地出让金收入由７７．２万元提高到３５５．３万元，增长了３．６倍。根据世界银行报告，当一个国家或地区的人均ＧＤＰ大于１０００美元后，农村土地的商业运作和市场价值开始显现。２００３年我国人均ＧＤＰ首次突破１０００美元，到２００７年已达２７００美元。今后农村集体土地的财（资）产属性将更加显现［１０］。孟德斯鸠指出“