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危机整治理论构建与战略要点公共危机管理论文 当今世界，政治、经济、社会、自然生态各个领域千差万别，高度不确定性、动态性与复杂性因素错综交织，潜藏和孕育着无处不在的风险。人类文明的发展与进步在取得高新科技、创造辉煌成就的同时，新型突发事件频发，多重公共危机四伏，传统社会面临非传统威胁，现代政府面对后现代危机，世界在令人眼花缭乱的解构、重塑、再造与新生过程中不断经受着一轮又一轮的考验。 一、公共危机对传统政府管理的挑战 2003年SARS阻击战与疫魔短兵相接、数轮交锋中迅速组建起了我国应急管理的组织体系。2007年底颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，在迄今最高法律位阶上跃动着应急管理法制化的足音。如果说在2008年春节百年未遇的暴雪洗礼面前，中国应急管理系统还稍显稚嫩的话，那么短短数月之后的512汶川大地震，海内外无不惊讶于中国政府卓越领导之下的众志成城、抗震救灾。然而，近年内，地震、暴雨、洪涝、大旱、泥石流等天灾连连，三鹿奶粉事件、蛆橘事件、溃坝事件等接踵而发，同时各地拆迁及城市化进程引起的民众越级及反复上访、堵路、围攻、下跪、散步等现象也是屡见不鲜。显然，一方面，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全危机频发，表面上是天灾、生产事故或企业违规施工问题，但实际上很大程度上是管理问题;表面上是偶然个案问题，实际上是长期干群关系问题或官商利益链条问题，诸多事件之间的类似性和重复性增长趋势凸显。另一方面，由于长期存在的部门行政、利益、信息壁垒，多龙治水各自为政，职能交叉多头管理，无利不管或监管乏力，进而导致了应急管理过程中政府本位、长官意志、人治思想严重等体制性、政策性和管理性问题。这两个方面，一个是实际问题的复杂性形成了管理需求，另一个是现行体制的刚性制约着管理能力，于是在社会需求和政府能力之间造成了一种极大的张力。很大程度上不是政府缺乏能力，而是政府能力增长与其所遭遇的社会问题甚至是政府自身所酿致的问题数量增长相比不相匹配，而使我们在日常防范和紧急应对危机时，虽须臾不曾懈怠，但却时有捉襟见肘。 从政府管理和服务角度而言，政府往往是长于管而失于治，重于救而轻于防、无灾不作为而有灾难作为，小灾懒作为而大难始作为，采用单一灾种、单一部门、政府单一主体的条块分割组织体制，被动撞击式的和事后救火式的应急机制。各级应急办多是急来难办，不具实战指挥权力和应急协调功能，存在虚化、矮化趋势;公安、消防、卫生、疾控、建交、安监、民防等各委办局应急职责分散，平时联手难联心，战时联手难联动，只靠以党代政、行政协调来临时指挥，而缺乏法律规范、管理制度和应急流程上的制度化协同，存在多头化、碎片化现状;地方和基层应急编制紧张、专岗难设、专人不专、专业无业，应急值守人员多为一人多兼、人事关系和岗位职责不匹配，干部队伍不稳，应急能力有待进一步提高;在政府垂范和引导社会角度，尽管官二代恃父权凌贫弱的事件偶发，但特权阶层及蕴含的特权思想尤令社会不满，民心难平，法治与法制在维持稳定和谐方面始相得方能亦璋，干部队伍清廉及政府公信力是基层政权稳定和社会稳定的基本前提;由政策和管理及百姓因素引发的群体性上访事件，处理起来多是政策智慧低、管理难度高，零上访的政绩要求、零终结的信访制度以及谁的孩子谁抱回的实际作法，导致长期问题短期难解，短期问题长期遗留;此外，官方政治动员多，民间支持体系弱，临时爱心奉献多，长效配合管道少，口头宣传报道多，实际技能训练少，也缺乏长效制度安排下的政府－社会协商解决社会危机和事态应急的战略合作框架，缺乏长效制度设计下的政府－民间协同共治多重危机和事件响应的公共行动网络。 究其背后，传统“管理”思想一直贯穿于理论领域的研究和政府的应急管理实践，这导致我国一直以来危机管理(政府部门更多地称应急管理)的主体只有惟一的一方，那就是政府，而且其管理方式基本上是行政手段为主，自上而下、管制与命令为主。［1］传统管理方式自身所具有的强制性特质以及管理主体单体性的特征，必然直接影响到公共危机管理中的政府行为选择、应急能力和处置水平，在显示其某些积极效应的同时，会更多地暴露出管理方式背后的传统的管理体制导致的整体应急效能不高，无法满足未来中国应对系统性危机的长远需要。 二、从公共危机管理迈向公共危机治理 政府对于公共危机的应急管理，尤为需要实现从传统的国家管理模式，历经公共管理模式，尽快朝向公共治理模式的方向发展。必须结合公共危机应对的特质和要求，重点引入“治理”与“善治”的理念，在我国公共危机管理或突发事件应急管理的理论和实践中，建立一个政府核心主导、第三部门组织化参与、企业制度化协同、上下互动的高度开放型组织网络。这是一个政府主导的、联合非政府组织的、全社会高度共同一致应对公共危机的正式组织体系暨制度