依法行政的合法化逻辑和其现实情境.pdfVIP

依法行政的合法化逻辑及其现实情境 王锡锌 　　内容提要 　在过去三十年的行政法制变革中 , “依法行政 ”逐步成为学界和实务界关于行政法治建设 目 标和手段的共识。在行政法治语境中 ,依法行政所蕴含行政合法化逻辑 ,本质上是通过要求行政活动符合法 律 ,使行政获得形式“合法律性 ”;进一步 , 由于法律具有民主正当性,符合法律的行政便在这个意义上得到了 政治意义上的合法化。但是 , 由于“法 ”的多样化和行政的政治化,依法行政逻辑所需要的前提条件已很难得 到满足 ,这导致其在当代行政的现实情境中面临合法化能力的匮乏。因此 ,需要通过拓展依法行政的合法化 逻辑 ,引入“通过理性的合法化 ”模式和“通过参与的合法化 ”模式 , 以构建一种“复合的行政合法化框架 ”,将 依法行政、科学行政、民主行政相统一 ,从形式和实质维度拓展行政的合法化资源。 　　关键词 　依法行政 　合法化 　理性化 　公众参与 一、问题的提出 在当代中国行政学法研究和行政法制改革实践中 , “依法行政 ”已成为一个频度最高的关键词。这 一概念也是中国行政法学理论界和法律改革者在过去三十年法制改革进程中 ,在行政法治改革领域所 获得的一个“最大公约数 ”。从法制改革实践来看 ,依法行政的提法 ,从原来零散的、策略性的宣告 ,发 展成为系统的、战略性的政策阐述。1999年 , 国务院召开依法行政会议 ,发布《全面推进依法行政决 定 》; 2004年 , 国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要 》, 明确将依法行政的目标界定为建设“法治政 府 ”; 2008年 , 国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定 》,将依法行政的战略表述进一步具体 ① 化。 依法行政 , 已经成为中国落实行政法治、建设法治政府的根本路径选择。 作为路径选择的依法行政 ,所对应的目标是建设法治政府。法治政府的核心是政府活动的合法性 , 因此从逻辑上讲 ,依法行政可以被理解为一种使行政活动得到“合法化 ”的策略和技术。从行政法治主 义角度 ,可以将其原理概括为 :行政必须遵守法律 ;相应地 ,如果行政活动是依照法律而进行的 ,它就具 ( ) 有了“合法律性 ” legality ;进一步 , 因为法律是由民意代表机构通过民主化程序而制定的 ,具备“合法 ( ) ② 律性 ”的行政活动便可以藉由法律的民主正当性而具备政治意义上的“正当性 ” legitimacy 。 很明显 , 这种合法化原理背后的逻辑 ,是一种使行政活动通过“合法化 ”而得到“正当化 ”的逻辑。 但是 ,面对依法行政的这一逻辑预设 ,我们很容易发现 :在逻辑预设和现实情境之间 ,存在着巨大的 鸿沟。首先 ,当代行政国家中的行政活动所依的“法 ”并不是完全由代议机构制定的法律;事实上 ,行政 活动所依照的“法 ”,绝大多数是行政机关所创制的规则。其次 ,从功能意义上看 ,当代行政已不再是简 北京大学法学院教授。 ① 参见《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》, 国发〔2008 〕17号发布。 ② ( ) 笔者在这里所使用的“合法性” legitimacy 概念 ,指实质意义上的“可接受性 ”。从法律视角看 ,这种“可接受性 ”也可以被理解为 “实质合法性”。因此,笔者将“正当性”概念与“实质合法性”相等同 ,在本文讨论中不做区分 ,有时交替使用。从词源看 , 《当代牛津 简明英语词典》和《朗文当代英语词典》对 legitimacy的解释 ,是指“拥有为普遍的行为标准所承认的正当理由状态。”《布莱克维尔政 治学百科全书》对合法性的解释是 : “任何一种人类社会的复杂形态都面临的一个问题,即该社会的秩序是否和为什么应该获得其成 员的忠诚。”参见 [英 ]米勒、波格丹诺主编 : 《布莱克维尔政治学百科全书 》,邓正来等译 , 中