城市化背景下土地产权的实施和保护2.doc

城市化背景下土地产权的实施和保护 中国农地制度改革的方向是: 放松政府土地管制, 发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下, 打破对农地转用的国家垄断, 改变政府对集体土地的用途管制, 发展集体建设用地的流转和交易。这是走出目前困境的唯一出路。 第一种观点认为, 发展土地市场和土地交易会造成土地过度集中, 出现贫富分化, 使农民失去生活保障. 我们仍然坚持土地的集体所有, 土地流转和交易的目的正是要变村民的农地资产为工商物业资产(周其仁，农民自有的建设用地权一旦经市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富) 保护集体和农民分享土地增值收益, 以此建立农民的长期保障, 防止政府和强权的侵占。 第二种观点认为, 土地流转和交易会造成土地浪费。我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源, 恰恰就在于用土地征用（土地征用的三种用途）代替了土地的流转和交易, 获取的代价太低, 而转让的利益太大, 土地稀缺的情况并未从价格信息中反映出来。 第三种观点认为, 土地流转和交易会危及粮食安全。从理论上来看, 粮食安全是个伪问题, 但在现实中还需要关注, 这不是因为中国人多地少, 粮食供给不足, 而是因为我们还没有一个完善的防止饥荒的机制。 二、现行土地政策及其实施:效果与评价 ( 一) 土地政策的演变 ( 一) 土地政策的演变 土地转用的国家垄断和政府管制, 集体土地和国有土地、农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系 中国现行的农地政策有两个基本点: 一是坚持土地集体所有和家庭承包经营的制度, 二是农地主要用于农业生产, 农地转用于非农业用途需要履行相应的转用手续。 承包权的权利性质。土地承包权是使用权, 在《土地管理法》( 1999) 中一直作为债权对待。从《土地承包法》开始, 土地承包权从债权向物权转化。《物权法》( 2007) 的公布和实施, 承包权真正具有了物权的性质。 承包期内发包方“不得收回承包地”和“不得调整承包地” 《土地承包法》第三十二条的规定, “土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转” (对比物权法　第一百四十三条　建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外) 2.农地非农化政策 2004 年10 月21 日发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》( 以下简称28 号文) 和2006 年8 月31 日颁发的《国务院关于加强土地调控有关题的通知》( 以下简称31 号文) 一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构, 而不是农地权属的主体, 二是严格控制农地转为非农地。 农地转为非农地的政策主要有以下几点。 对农地转用实行指令性计划管理 严格土地转用的行政审批； 农地转为非农业用地的政策。《土地管理法》第四十三条规定, “任何单位和个人进行建设, 需要使 用土地的, 必须依法申请使用国有土地”。农地转为非农业用地的政策。《土地管理法》第四十三条规定, “任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地” 近几年, 由于农地过度征用, 中央政府在加强行政控制的同时, 开始提出集体建设用地的流转问题, 28 号文规定, “在符合规划的前提下, 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”, 但31 号文又把“以租代征”!视作违法, 土地征用的补偿政策。《土地管理法》第四十七条规定, 土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。这就是说, 土地转用的增值收益归征用者所有, 土地所有者不能分享。这是现行土地政策根本缺陷之一。 建设用地的供给政策。农地转用后的供地方式有划拨和出让两种方式。用于基础设施的划拨土地按原用途补偿, 实际上是要被征地农民承担一部分基础设施建设成本, 而出让土地也参照划拨土地按原用途补偿, 则是剥夺了农地所有者分享土地转用的增值收益。这是现行土地问题日益严重的症结之一。 土地有偿使用费的分配和使用政策，新增建设用地有偿使用费和耕地占用税由中央和地方分享, 加剧了中央和地方之间的收入争夺和利益博弈, 是地方土地行为扭曲的重要原因。 可见, 同是土地, 仅仅由于农用和非农用的用途不同, 其所蕴含的权益完全不同, 其运作的规则也完全两样。农民基本被排在农地的非农用之外, 或者说, 对于农地的非农业使用, 村集体和农民的决策权受到很大的限制, 其收益权也无法得到保障。中国的土地问题就是从这里产生的。 ( 二) 土地政策实施的制度框架和组织体系 与土地权利二元分割相适应, 中国土地政策实施的制度框架和组织体系也是双重的。其核心就是“国家实行土地用途管制制度”, “国家编制土地利用总体规划, 规定土地用途, 将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格