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论公共信托原则及对我国自然资源管理的借鉴 鲁冰清 摘 要：起源于罗马法的公共信托原则在美国的自然资源管理中发挥着积极作用，公共信 托原则认为全体人民委托国家为了共同利益管理自然资源，全体人民是自然资源的实际所有 者，国家是名义上的所有者、实际上的管理者，国家只能为了自然资源的公共用途进行管理、 开发。我国自然资源管理中问题丛生，自然资源的总量和质量都不如人意，根本原因在于自然 资源国家所有权性质不明确，支配权等在实践中发生了扭曲变形，政府在自然资源管理中的角 色多样、定位不清，公共信托理念对于我国的自然资源权属定性和管理、监督有一定的借鉴意 义。 关键词：公共信托 自然资源 管理 公共信托原则的历史沿革 公共信托原则作为普通法的一项原则，其理论雏形可追溯至罗马法时期，通过法令逐渐在 英国确立，后来在美国尤其是在环境资源保护领域得到蓬勃发展和全面兴盛。 (一)公共信托原则的源起 罗马法中的物与公共信托相关的是共用物和公有物，两者都属于万民法的范畴。我们一般 将《优士丁尼法典》规定的“依据自然法，空气、流动的水体、海洋和海岸由人类共同拥 有。”“j视为罗马法上的共用物(res communes)，共用物不存在所有权，由一切人包括本国人、 外国人、奴隶自由、任意、无限制的使用。公有物，是由全体罗马市民共同使用的物，其所有 权一般属于国家，任何私人均不能取得所有权。对于共用物和公有物，人们可以自由使用，国 家只在作为公共权利的管理者或受托者方面享有权利，当有人妨害自由利用时，司法部长可以 发出排除妨害的命令以保护共同利用权，也可以根据侵害诉讼而对妨害人处以制裁oC2]罗马法 上的此种规定，被学者们认为是公共信托原则的起源。罗马法规定共用物和公有物的主要作用 作者简介：鲁冰清，武汉大学法学院博士研究生．甘肃省循环经济与可持续发展法制研究中心研究人员。 基金项目：本文系国家社科基金重大项目《当代中国公众共用物的良法善治研究》(项目编号：13ZDl79)研究 成果之一。 Institutesof natural arecommon [1]The Justinian law，these bk．2，tit。l，pts．1—6，at65．”By things property of water，thesea，andwithittheshoresofthesea”． all：air，running [2]汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社2000年版，第238页。 · 108· 万方数据 论公共信托原则及对我国自然资源管理的借鉴 在于保障公众对自然资源的自由利用，防止自然资源的私有化损害公众的共同使用权。 (二)公共信托原则在英国的发展 公共信托原则并没有随着罗马帝国的覆灭而消失，而是在英国找到了生根的土壤。公共信 托原则在人们对抗国王对自然资源独占的所有权中逐渐清晰并最终成为普通法上的一项原则。 1066年，诺曼底公爵征服英国后，国王和贵族领主对自然资源的绝对所有权尤其是对可通航 水域下的土地的绝对所有权，给公众自由捕鱼、通航产生了极大的限制，并因此阻碍了自由贸 易的发展。因此，1215年的《自由大宪章》第33条规定：“自此以后，除海岸线以外，其他在 泰晤士河、美德威河及全英格兰各地一切河流上所设之堰坝与鱼梁概须拆除”。【3] 1787年，L．M．海勒提出了公共权利理论，对于国王的公共信托义务和公众的公共利益 进行了阐释，基本上解除了国王对自然资源的绝对所有权，这一理论包括两个原则：第一，海 和海岸属于国王所有，国王既要服从于公共权利又负有管理的义务，也不能像一般人那样在转 让海岸时妨害共通的利用；第二，国王虽可以自由转让作为私有财产的海岸，然而由于保留了 公共的权利，所以受让人的私的权利应当服从于公共的权利，特别是人们必要的地役权。[4