社区治理结构形成过程思考.docVIP

摘要:社区是公共物品供给与消费的基本单元。维持社会正义,稳定社区秩序、净化社区环境、和谐社区关系是居民的基本偏好。社区公共物品的属性,决定了社区公共产品的供给需要建立多元互动的合作机制。社区公共产品供给机制的构建过程,正是社区治理结构的形成过程,也是政府与社会分权的过程,还是公民社会发育的过程。 ? 关键词:社区治理 公共产品 公民社会 制度安排 ? 一、社会管理缺位与公共产品短缺 计划经济体制转向市场经济体制直接导致社会管理的缺位和公共产品短缺现象,使中国城市社会出现二元不对称格局,一方面,城市私人产品已从短缺转向平衡或过剩,另一方面,城市公共产品却面临短缺现象。这种二元不对称格局意味着城市为居民提供了充足的私人产品和较少的公共物品。如何满足城市居民对公共物品的需求,是城市社区建设和社区治理的中心任务。为了说明问题,我们用一个案例来加以简要分析。 案例一:结婚的苦恼[1](p155)?? 一家外资企业的白领丽人李小姐,今年25岁,到了出嫁年龄,却遭遇预想不到的麻烦。麻烦就出在她求职的这家外资企业没有社会管理权,无法为她开具“婚姻状况登记证明”。李小姐与男友到所在地民政局结婚登记处联系,登记处的同志说,她需要到自己的户口所在地“办证明”。李小姐与户口所在地居委会联系,居委会的答复是“居委会只负责为没有工作单位的人开具证明”。李小姐只好求助于《扬子晚报》。 男女双方在自由恋爱基础上自愿缔结婚姻关系,是公民的基本权利,并受宪法和法律保护。双方在户口所在单位或居民委员会办理《婚姻状况登记证明》是领取结婚证必须履行的程序,这是一种合理的制度安排,其目的是要保护公民的合法权利,防止重婚。 问题出在社会管理体制改革滞后于经济体制的变革,导致社会管理缺位和公共服务机制缺乏,使部分公民权利游离于体制之外。 一方面,“三资企业”是中国经济体制改革的产物,是按照市场经济规律组建和运作的。它与传统的单位有三点不同:一是地位不同,它不是政府的行政附属物,而是有经营自主权的、独立的法人实体;二是功能不同,它是一个追求资产所有者和管理者经济利益最大化的企业组织,其基本功能是负责资本运营以实现资本的保值和增值,它不是传统意义上的企社不分的综合性管理机构;三是关系不同,它与政府部门的关系不是垂直式的依附与庇护关系而是横向式的合作关系,它与职工的关系仅仅是一种自愿缔结的劳动契约关系而不是包办一切的依附与庇护的关系。因此,“三资企业”既没有社会管理权力,出于成本—收益比较,也没有动力生产公共产品(如公民权利保障)。 另一方面,社区体制改革前的居委会是一个管理权限狭小和管理功能有限的组织。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定,居委会是城市基层群众性的自治组织,负责办理居民的公益事务。应该说,居委会有责任和义务为居民提供婚姻登记证明这类公共产品。问题出在传统体制使居委会“不敢作为”。传统城市基层社会管理采用“条块分割”、封闭式的管理模式,分两条线进行管理:一条线是政府—单位—职工,另一条线是政府—街道办事处—居委会,前者为管理的主体模式,后者是前者的补充即“拾遗补阙”。也就是说,凡是有工作单位的居民(俗称“单位人”,几乎占城市居民的95%左右)所需的公共产品主要依托单位来提供;其余少数的无单位居民(俗称“纯居民”或“社会闲杂人员”)则纳入街道办事处与居委会管辖之内。因此,虽然李小姐的户口转入了当地居委会,但在居委会眼里她是单位人,不属于自己管辖范围。 这是体制转轨的结果,它不仅带来资源和权力的结构性调整,也带来社会组织的结构性分化。如果参考R·A·沙曼的分类标准[2](p12-14),即以组织中谁是主要的受益人为分类标准,可以将社会组织分为公共管理组织即政府部门(全体公民受益)、专业服务组织如医院、学校(相关的公民受益)、会员组织如俱乐部、社区组织(内部成员受益)、企业组织(所有者和管理者是受益的主要对象),这种组织结构是水平式结构,不是垂直型结构。 事实上,除新生阶层(个体户、私营企业主、自由职业者、“三资企业”职工等)面临公共管理和公共服务缺位外,伴随体制转轨所带来的单位制解体,所有的社会成员都将面临社会管理缺位或公共服务缺损的问题。在政社分开、企社分开、事社分开的体制性变迁下,各种政府机关、企事业组织都会逐步剥离或搁置自己本来就不应该承担的社会管理或公益服务职能,单位转变为各种专业性组织,单位对于在职人员来讲,仅仅是工作场所,而不再是自己参与社会管理和享受各种公益服务的场所。从这个意义上讲,在岗人员都将从过去的“单位人”转变为“社会人”,至于下岗人员和离退休人员以及进城就业的农民早已进入社会,成为“社会人”。 总体上看,市场经济体制对计划经济体制的替代,不仅改造着经济管理体制,也改造着社会管理和公共服务体制,不仅改造着私人产品的供给体制,也改造着公共