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宋才发：农民工市民化视野下的户籍制度改革 农民工市民化视野下的户籍制度改革 宋才发 向林生( （中央民族大学　法学院，北京 100081） 摘 要：我国实行的是城乡分治的二元户籍制度，这一制度严重制约了农民工市民化的进程。推进农民工市民化的关键在于深化户籍制度改革。我国对户籍制度改革进行了初步的尝试，但户籍制度的深层次改革还存在诸多问题。综合推进户籍制度改革是农民工市民化的重要保障，必须有序推进户籍制度改革，构建合理的成本分担机制，坚持以人为本、尊重农民意愿的原则，扩大基本公共服务的覆盖面。 关键词：农民工市民化；二元户籍制度；户籍制度综合改革；公共福利均等化 现行的二元户籍制度以及镶嵌在户籍制度上的多种利益要素，严重地制约了农民向市民身份转变的实际进程。为此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第23条明确要求：加快户籍制度改革，推进农业转移人口向市民转化，逐步实现城镇基本公共服务在常住人口中的全面覆盖。 2014年7月日本文拟就这个问题进行探讨，以请教于大家。 一、现存的户籍制度是制约农民工市民化的一根绳索 我国实行的是城乡分治的二元户籍制度。1958年国家颁布的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《登记条例》），提出将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，并对农业户口向非农业户口转化的条件和程序进行了具体规定，它标志着我国二元户籍制度正式确立。与此同时，国家以二元户籍为基础制定了一系列的社会保障制度，如定量供应商品粮制度、劳动就业制度、医疗卫生制度等，将社会保障制度镶嵌在户籍制度之中，逐渐形成了以户籍制度为核心、具有明显城市偏向的差异化利益分配格局。自1978年以来，随着经济的快速发展以及经济体制改革的推进，我国对户籍制度进行了一系列改革，但是二元户籍制度以及内含的公共福利分配关系并没有根本性改变。根深蒂固的二元户籍管理制度在我国的长期存在，有其深刻的历史原因：（1）对人口实行分类治理是二元户籍制度形成的思想基础。据史料记载，早在汉朝统治者为了治理国家，就采取了“编户齐民”的户籍政策，编制《九章律》以法律的形式予以详细规范。“编户齐民”的目的有两个，一是通过户籍登记对各阶层民众的身份与权利进行确认，以实现对人口分类而治；二是对农民的流动和职业转换进行严格限制，将农民最大限度的束缚在土地上，以保障赋税和徭役制度的顺利实施。汉朝的户籍管理政策，对后代的户籍制度产生了重大的影响。新中国成立以后，利用户籍管理来实现徭役农民的制度得以废除，但是关于对人口分类而治的管理思想并没有随之烟销灰灭。1958年颁布的《登记条例》，在事实上为全国人口的 “分类而治”提供了法律依据，不同身份的公民享有的公共福利差别因之不断扩大。（2）优先发展工业的经济发展策略是二元户籍制度形成的社会背景。1953年我国实行“一体两翼”战略，在保障工业尤其是重工业优先发展的基础上，积极推进对农业、手工业和资本主义工商业的改造。“一体两翼”战略激发了社会全面建设的活力，我国进入了一个大规模经济建设时期。1953年至1958年中央政府为了缩小城乡差别，实现资源平均分配一度放开户籍管制，以鼓励劳动力和生产资料等生产要素在城乡间充分流动，这在很大程度上促进了经济的发展。但是也造成了一些难以克服的社会问题：大规模的人口流入城市，导致城市承载力失衡，一度出现大量的工人失业。正是在这种情况下，国务院制定出台了《人口登记条例》，实施严格的户籍管理制度，将农民限制在农村进行农业生产，一方面保证社会秩序稳定，另一方面让农业为工业的发展提供物质支持。尽管二元户籍制度严重地阻碍了生产要素的自由流转，有悖于基本的经济发展规律，但是作为计划经济的产物，在当时特殊的背景下，它对于促进国家工业发展、实现对资源有序配置、维护社会稳定起到了重要作用。 二元户籍制度制约了农民工市民化的进程。（1）以居民身份的二元区分为导向，制定歧视性用工政策。为了保障城市市民就业，许多地方政府在制定的地方性法规与规章中，对外来民工的工作类型进行限制，企业也随之对外来农民工的雇佣条件以及福利待遇做出歧视性的规定。这些用工制度的制定导致劳动力市场被人为分割，使得绝大多数农民工只能在工资待遇低、劳动强度大、工作条件差的二级劳动力市场就业，无法与市民一起在用工条件更好的一级劳动力市场上就业。这种差异的产生固然与农民工自身劳动力素质不高、就业信息获取能力低下的因素密不可分，但是根本的还是二元户籍制度所使然。居民身份的二元区分催生了歧视性的就业政策，农民工的劳动权益受到侵害，导致农民工市民化的能力不足。（2）设置较高的户籍转换条件，从准入上限制农民向市民转变。城镇的发展需要农民工的进入，以提供充足的劳动力；但是如果让农民工实现市民化，又必然导致大量的财政支出。为了实现短期内城市利益最大化，城市（尤其是