宋才发：土地流转中耕地保护的法律问题探讨.docVIP

宋才发：土地流转中耕地保护的法律问题探讨 土地流转中耕地保护的法律问题探讨 马国辉 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京 100081） 摘 要 土地流转是农民实现对承包土地经济权利的重要方式之一。土地流转必须保证农地用途不改变，土地产权制度改革的基本底线不突破，必须强化管控落实最严格的耕地保护制度。要深化农村土地管理制度改革，落实耕地数量和质量占补平衡占补平衡。与此同时我们也必须清醒地看到，一些地方确实出现了土地流转“非农化”的倾向。譬如，有少数地方通过土地流转方式，以观光园、生态园等形式改头换面地把农地改做其他用途。因而各级地方政府一定要坚持严格的土地用途管制政策，严禁破坏农用地、圈占闲置可利用土地、撂荒耕地，对违法违规圈地行为要依法予以严厉打击，确保13亿中国人饭碗的耕地面积不减少。中央政府极力推进农村土地承包经营权流转，不是为了盲目地鼓励工商资本到农村去随意圈地，从一开始就提出要对工商业租赁农户承包地设置严格的门槛。但是有些地方也确实出现了“借改革之名，行圈地之实”的不良现象。不少工商资本到农村圈地的目的并不是为了种粮，而是同少数基层干部互相勾结搞非农业建设。不久前国土资源部发出《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，强调要严防和制止农村集体土地流转“非农化”问题。当下必须参照现行农村集体土地流转“非农化”的禁止性规定，加快完善对农村集体土地流转“非粮化”的相关法律责任条款，提升农村集体流转土地耕地保护的法治化水平。尤其要加强土地用途管制执法检查，及时查处流转耕地未经批准转为非农建设、违法违规利用基本农田及耕地“非粮化”破坏种植条件的行为，确保农村集体土地流转用途符合法律政策的规定。 土地产权制度改革的基本底线不能突破。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进农村土地产权制度改革，支持和鼓励具备条件的农民对自己所承包的农业用地实行有序流转。这里所论及的农业用地“有序流转”，说到底就是要义无反顾地坚持依法、自愿、有偿的原则，切实依法保障农民的合法土地权益。农村集体土地流不流转、以什么价格流转、流转多长时间为宜，所有这些都必须由农民自己说了算，千万不能再像过去那样由当地干部说了算，只有农民才是农地流转的主体，才有权自主决定土地承包经营权是否流转和抉择流转的具体方式。农村土地流转实质上是一个农村集体土地资源重新配置的过程，它理所当然地应当由市场起决定性作用。目前我国农用地流转主要有五种途径，即转包、出租、互换、转让和股份合作，其中转包和出租是其主要的流转方式。为了确保农民的主体地位、合法权益不再随意受到侵犯，必须依法界定集体与农户土地权利之间的界限，规范集体土地流转的法定程序，健全和完善集体参与机制，明确规定集体不得变相收取或者截留农用地流转收益。各级地方政府要通过建立统一的城乡土地流转市场的途径与契机，加强对农村土地流转合同的严格管理，进而建立和健全农用地流转收益分配机制和纠纷调处机制，逐步规范农用地流转行为操作规程，为农户承包经营权流转创造适宜环境，让农民切实从流转的农地增值中获得应有的收益，这是农村土地产权制度改革必须坚守的基本底线。当下在农村地。即使在18亿亩“红线地”当中，竟然有大约8.3%的耕地受到不同程度的污染，已有相当数量的耕地由于受到中、重度污染不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采已经无法正常耕种。耕地资源保护已经不再只是一个粮食安全问题，而且是一个涉及农民权益保障的大问题。集体土地对于农民来说具有生存保障和致富资本两种功能，农村土地承包经营权流转必须以农民整体利益和长远利益为本位。农村的一切土地制度改革，都必须建立在稳定所有权、保留承包权、流转经营权、用好抵押权和担保权的基础上，将农村土地制度改革的重点放在强化土地规模化经营的生产功能上，逐渐弱化农村土地的单一保障功能和单纯的财产性功能，逐步建立起稳健的城乡一体化社会保障体系，从体制机制上解决农民防老、养老的后顾之忧。无论今后采取什么样的方式和途径实行土地流转，其前提条件就是要保障农民依法享有的土地承包经营权，使农民群众真正具有“同意土地流转”或者“不同意土地流转”的最终决定权，具有对自己所承包的土地采取何种方式流转的最终抉择权，实实在在地维护千百万农业转移人口的合法土地权益。无论农村土地产权制度如何改革？无论农村土地如何流转？只有始终坚持农村土地产权制度改革的基本底线不动摇，才能够确保农民的根本利益不受侵犯和社会的长治久安。 强化管控落实最严格的耕地保护制度。随着我国城镇化、工业化的快速发展，城乡建设对土地需求呈刚性增长，加上各类违法违规占用耕地屡禁不止，补偿耕地又缺乏持续后劲，坚守18亿亩“红线地”的压力将成为一种常态，必须切实建立起有效的耕地保护长效机制，坚定不移地实施最为严格的耕地保护制度