和周其仁教授商榷农地农房入市问题.docVIP

为了平等的不平等 ——与周其仁教授商榷农地农房入市问题 最近，周其仁与华生两位教授关于土地问题的讨论颇为热烈，引发了不少学者的介入讨论。 周教授认为“农民在集体土地上建造的用于出租和出售的住宅”不存在非法的问题，因此在农村建设用地上小产权房是合法的，甚至都不应该“歧视性的”称呼“小产权”。进一步，周教授还提出“减少征地、农地入市”的想法，他以1988年的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”为由，认定禁止农地入市是违宪的。 林辉煌博士从法律规范上对周其仁教授的法律认知误区作了充分讨论。笔者拟进一步讨论其背后的法理与事理。 从现行法律来说，农民的住宅不得向城市居民出售，政府也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。农村土地（包括农用地和农村建设用地）不能自由上市交易，必须经过土地征收转变为国有土地后，在土地二级市场交易，才能用于商品房开发。因此，农村土地上建设的所谓的“小产权房”是违法的。这被诟病为“城乡土地不平等”，在平等的口号下，以周其仁教授为代表的一批学者主张农地农房应当直接入市，“小产权房”应当被宣布合法。笔者认为，这种主张将在平等的口号下制造不平等，而现有城乡二元的土地法律制度正是“为了平等的不平等”。 一、农地农房入市将制造不平等 如果农地农房允许直接入市交易，受益巨大的将是城郊地区的农民和一些风景名胜区内的农民。风景名胜区因可以提供特别的环境而地价房价上涨，城郊地区则因靠近城市、交通便利而可以与城市房地产竞争，而且因成本低廉而有明显的竞争优势。能够参与这种竞争的农村地区不会很多，也就占全国农村地区的5%左右。因为距离城市越远的农村地区，受基础设施、生活配套、交通条件的限制，就不太适合城市居民居住；而且，距离城市越远，可以参与竞争的农村地区就越大，竞争收益就会相应递减。也就是说，如果允许农地农房直接入市，受益的将是靠近城市的不到5%的农村地区。当然，5%只是一个约数，由于不同城市的基础设施条件、辐射能力、人口规模的差异，它所能辐射的范围并不相同。在中国最为发达的长三角、珠三角地区，其城市辐射范围明显大于其它地区。如果放开农村土地、房产交易，在如深圳这种城市里，甚至所有的农村地区都可能参与竞争。 从整体上讲，放开农地农房交易后，城郊地区的收益是城市化的结果。很简单，如果没有中国经济的高速发展和城市化的扩张，就不会有如此强劲的土地和房屋需求，城郊地区就不会有这种收益。城市对土地和房屋需求不是无限的，城郊地区能分享多少收益，受制于城市化速度。如果城市化速度不够快，土地、房屋需求量就不会大，郊区农村所能分享的就较为有限。相反，城市化速度越快，城市规划区就会越来越大，城市的辐射能力也更强，能够从中分享收益的郊区就越大，收益也越多。 从局部来讲，某地农村能否分享、及分享多少这种城市化收益，则取决于土地的位置，它最终取决于一些偶然因素，最重要是国家发展战略和城市规划两大要素。国家发展战略规划优先发展的地区，城市发展速度快，工商业体量大，其周边农村地区所能接受的辐射就更强。改革开放以来，国家优先发展的东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角地区，城市经济规模大，人口密集，尤其是流动人口多，住房问题需求大。同样在城市周边，城市规划的重点发展区域比其它区域更多更快地被开发使用，其周边的农村也更容易得到辐射。城市的发展往往并不是环状平行扩展的，而是呈放射状扩张。以武汉市为例，光谷一带距离老武汉的市中心其实较远，但由于是高技术工业开发区，工商业密集，人口流量大，其辐射能力强，周边郊区农村收益多；而同在武昌的武南地区，虽然离市中心不远，但缺乏工商业，其地价房价都低于光谷地区，周边农村受益也相对小些。 总结来说，放开农地农房交易后，城市化发展所带来的土地收益，将被因国家发展战略和土地规划所偶然造成的特定城郊地块的农民享有。这部分农民是少数，对于更多的农民以及社会公众来说，这是不平等的，也是不公平的。 二、城乡土地二元是“为了平等的不平等” 孙中山先生百年前就指出：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢？由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量；地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”因此，在现有制度条件下，如果放开农地农房入市，与中山先生的平均地权思想无疑是背道而驰的。 与此相对应，现有土地制度无疑符合平均地权思想，对所有的农民是公平的，对所有的农村土地也是平等对待的。国家通过垄断土地一级市场来保证这种平等性。首先，国家控制着农村土地的用途及其