养老保障城乡整合之路.docVIP

? 李迎生：探索中国社会保障体系的城乡整合之路 ? ? 作者：李迎生????发布时间：2007-06-22???信息来源：《浙江学刊》，2001年第5期 ? ? [关键词]社会保障体系 社会保险 城乡整合 ? ? 一、引言 ? 现代社会保障制度（Social Security System）是现代国家以政府为主体，经过立法程序，多渠道筹集资金，以对贫者、弱者实行救助，对工资劳动者暂时或永远失去工资收入后给予一定程度的收入补偿，以及为全体居民举办福利措施，而赖以收到安定社会、促进经济成长和增进人民生活福利的一种制度。一般包括社会保险、社会救助、社会福利等保障项目。其中社会救助以保障最低生活水平为目标，社会保险以保障基本生活水平为目标，社会福利则属于更高层次的社会保障。社会保险(Social lnsurance)在现代社会保障体系中居于核心层次。一般由疾病、生育、工伤、残障、失业、老年和死亡等保险项目组成。其中老年、疾病及失业等项目居于最重要位置，并成为各国发展社会保障事业的重点。 目前，西方工业化国家普遍实现了“国民皆保险”，最明显的标志是农民和其他从业者享有实质平等的社会保险待遇。这经历了一个较长的时期。以“二战”为分界线，此前各国所推出的社会保险一般仅限于城市工商企业劳动者;二战后，才相继推出惠及全民的社会保险制度。从根本上说，这种变迁是和西方社会结构转型相一致并相互促进的，其中工业化与市场经济是导致这种变迁的决定性因素。 中国在改革开放前，和二元经济、社会结构与计划经济体制相适应，社会保障体系也呈现明显的二元化特征[1]：在城市，建立了面向企业劳动者的社会保险制度；在农村，则实行家庭保障与集体（社会）救助相结合而以前者为主的保障制度，作为现代社会保障体系核心内容的社会保险，未在农村设立。 实行改革开放政策以后，原先僵化的城乡分割状态出现了弱化与松动的趋向，其目标是在工业化与城市化基础上的城乡一体化。由城乡二元社会结构格局分化出来的一些新的结构因素，像乡镇企业的发展与小城镇的兴起，城市农民工队伍的出现等等，这些都是工业化推进中社会结构变迁的必然现象。到目前为止，有两亿左右的农民脱离了农业乃至乡村，成为非农产业与城市的从业人员。尽管其中不少是临时性的，但也有相当部分是长期乃至永久性的。如果城乡分割政策放开，相信作后一种选择的人会直线上升。 进城农民所从事的行业多种多样，以建筑业、工商及服务性行业为主，基本可归结为从事第二、三类产业[2]。乡镇企业（小城镇）从业人员的行业结构与此大同小异。显然，他们所面临的风险结构已和传统的与小农经济相适应的自然风险不同，而是一种和市场经济与工业化相适应的现代风险结构：他们不再经营土地，年老或生病后面临丧失生活来源的风险；和市场经济相适应，从业者在激烈竞争的环境下，时刻面临失业的风险；工业、建筑业等行业危险性大，从业者面临着工伤和患职业病的风险等等。既然乡镇企业职工和进城务工农民所面临的已不再是农业社会所常见的风险，传统的家庭保障和土地保障形式就难以再为其提供最基本的生活保护了，而必须将其纳入和城市企业劳动者相同的社会保护体系，即社会保险体系中。 然而，我国在计划经济下形成的城市社会保障体系却始终将乡镇企业职工与进城农民拒之门外。进城农民工与乡镇企业职工既然无社会保险待遇可言，但他们毕竟需要生存保护，于是，尽管他们早已实质脱离土地，但家乡仍给他们保留一份土地。进城农民与乡镇企业职工为未来养老，也不愿意放弃土地，虽然他们未来未必再回乡养老。这样，实际上造成了我国农业剩余劳动力转移与城乡社会结构转型的困难，不利于城乡统一的劳动力市场的形成，阻碍了农业规模化、机械化与现代化的进程，并使农民和其他行业从业者平等分享经济与社会发展成果变得遥远。 上述情形实际上向我们提出了适应社会结构的新变化，改变二元社会保障体系的固有格局，不断扩大社会保险制度的覆盖面，乃至推出惠及农民的真正意义上的社会保险制度，以在我国实现社会保障体系的城乡整合或“国民皆保险”的重大课题。而如何促进这一转变，需要我们作认真、全面、具体的探讨，并提出既切实可行、又具前瞻性的操作方案。 ? 二、我国社会保障体系城乡整合方案的基本设计 ? 在实际设计具体的操作方案之前，讨论一下“城乡整合”究竟意所何指，是必要的。否则，设计具体的操作化方案以为实际决策之参考将无以为据。从国际社会保障制度演变趋势、我国城乡社会结构转型的方向、建立全国统一的劳动力市场的需要、以及为体现社会公正的要求，我国的城乡社会保障体系终将实现整合。我们在此使用的是“整合”而未用“统一”，乃是由于“整合”与“统一”既有联系又有区别。“整合”当然意味着一定意义、一定形式、一定程度的统一，但这种“统一”是在承认差别的基础之