中国在非洲能源领域遭遇的重大挑战.doc

刘立涛 南京大学国际关系研究院 中非能源关系经过短短二十余年的发展已获举世注目，非洲已经成为继中东之后中国最大的海外能源供应地。非洲石油占中国海外能源进口的比重一度高达30%，尽管此后占比有所下降，但中国进口非洲石油的绝对数量总体趋势是上升的。非洲能源资源对中国的重要性也可以从中国国家领导人对非洲频繁、高规格的访问中看出端倪。前任中国国家主席胡锦涛因在其任期内因多方面推动中非关系发展而赢得了“非洲人”的称誉，现任国家主席习近平上任后出访的第二站也是非洲。 然而，随着中国与非洲能源关系的进一步发展，中国在非洲能源领域面临的挑战也越来越大，受中国与非洲国家关系及非洲国家内部政治经济形势的影响，中国从非洲的石油进口自2010年以来连续下降。要加强与非洲的能源合作，有必要厘清中国目前在非洲能源领域所面临的种种挑战，并希望引起相关方面的重视。 一、来自投资对象国的国家风险 中非能源合作面临的第一个层面的挑战是来自投资对象国的国家风险。这种国家风险又分为三个层面，即政治风险、法律政策环境风险及资源民族主义浪潮带来的投资环境不确定性。 1. 政治风险 非洲国家普遍独立较晚，民族主义意识较为薄弱，族群主义或部落意识相对浓厚，国内各地区之间联系较为薄弱，加上殖民时代宗主国在非洲地区实施的分而治之的政策，导致非洲国家普遍政治统合力差，国内地区之间、族群之间以及中央与地方之间矛盾不断，严重的甚至导致地方主义和民族分离主义运动直至内战。这些矛盾冲突有时甚至跨越国界，演变为非洲地区国家间战争。 例如20世纪60年代尼日利亚的“比夫拉”战争和20世纪90年代发生的两次刚果战争，后者规模更大，第二次刚果战争更有“非洲的世界大战”之称。政治冲突与对抗必然会严重影响相关国家和地区的政局稳定。对投资者而言，就是严重的国家政治风险。 根据《美国外交政策》和美国和平基金会的研究，非洲国家在年度“失败国家”的排行榜中常常名列前茅。以2012年为例，在当年位列前10的“失败国家”中非洲国家独占7席；在仅次于“失败国家”的60个“脆弱国家”中，非洲也占了一半多，达32席。 由于非洲国家普遍较为贫困，能源资源的开发往往占资源国财政收入的较高比重，能源财富分配和使用不当，不仅会导致非洲国家经济上出现“荷兰病”，而且在政治上也会造成严重后果，例如前述的比夫拉战争，就部分地与拥有石油的比夫拉地区豪萨人不愿与其他地区共享石油利益有关。 在2011年的利比亚内战中，石油财富分配矛盾就是利比亚东部以班加西为中心的民众起而反抗卡扎菲统治的一个重要原因。总体而言，非洲是世界政治风险最高的地区，政治风险给中国在非洲的能源资源寻求及其他经济活动所带来的威胁是巨大的。利比亚内战和政局更迭就是一个典型的事例。 2. 法律政策环境风险 非洲能源资源出口国的制度化程度普遍不高，治国理政水平低下，导致腐败问题极为严重。尽管整个非洲社会，无论是公共还是私人领域，对于腐败现象是极为反感和高度谴责的，但缺少有效的法律制裁体系。 从非洲国家二十世纪六七十年代由一党制转型为军政府，到八十年代末从军政府转型到民主政体，乃至今天非洲国家对多党民主体制的种种批判和不满，在国家的内部政治更迭中，“腐败”都是政治反对派推翻执政者的一个极为突出的借口。但是，这些都没能改变腐败是非洲由上至下的政府机构运行中日常和普遍的一部分的事实。在某种程度上，腐败甚至成了非洲的代名词。 在2012年透明国际提出的174个国家全球腐败印象指数（CorruptionPerceptions Index）排行榜中，拥有大量能源资源的非洲国家苏丹、利比亚、安哥拉、阿尔及利亚、刚果共和国、尼日利亚和加蓬等无一不占据高位。 腐败引发的官员逐利行为会造成政府资源政策的不稳定，抬高企业的经营成本，也破坏了企业公平的竞争环境。例如，尼日利亚政府在石油开发中的角色就让许多企业感到困惑，石油开发权及承包项目的生杀予夺完全取决于政府官员的态度。美国法庭就曾揭露尼日利亚政府相关部门负责人接受美国德克尼公司（Technip）以及另外3家公司的巨额贿赂，从而让它们在10年间获得了超过60亿美元的服务合同。 美国海洋能源公司（Ocean Energy）为竞得尼日利亚OPL256海上区块的开发权，也不得不额外付出1.45亿美元的所谓“公关费用”。世界著名风险评估公司英国梅普尔克罗夫特公司（Maplecroft）2012年9月在其发表的风险分析报告中也将尼日利亚司空见惯且不断泛滥的腐败现象列为外国投资者在尼日利亚所面临的三大风险之一。 3. 不时涌现的资源民族主义浪潮加大了非洲国家投资环境的不确定性 资源民族主义是指“国家控制或支配能源资源，和随之而来的出于政治意图潜在地使用这一力量。” 资源民族主义属于经济民族主义范畴。从国际政治的角度看，国家实施