第四章行政问责制与责任型政府.doc

第四章 行政问责制与责任型政府 随着社会公共领域和私人领域的分化以及彼此之间界限的日益明朗，政府已成为公共领域中的基本构件和主导力量。在世界的风云变幻的格局中，各国政府面临着新的挑战，其中公民对政府缺乏信任的危机业已成为世界各国政府关注的焦点，因此“责任型政府”成为一个表达公众强烈政治诉求的强势术语。在现实的公共管理实践中，公共事务的日益繁多复杂，权力本身所具有的毒素加上个人私欲的膨胀往往导致公共权力的滥用和背离公益的轨道，为此，必须切实加强对行政权力的事后监督和责任追究，实现行政问责的程序化、制度化和法治化。从中国的情况来看，政府面对的是一个经历了改革开放30多年、处于高速全球化和市场化之中的高复杂性和高风险性的社会，这里新的挑战和新的问题给予了政府新的压力和新的期待。2003年因“非典”引起并持续至今的对政府的“问责风暴”，为我国的责任政府建设与行政管理体制改革注入了新的推动力。完善行政问责制，推进责任型政府的建设成为中国民主政治发展和行政管理体制改革中的焦点之一。 一、行政问责制 1．行政问责制的基本内涵 “问责”顾名思义就是追问责任。《公共行政与政策国际百科百科全书》对问责的概念定义如此界定，“问责(acco untability)是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方有责任就其所设计的工作绩效向委托方作出回答。”现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是掌握公权力的政府官员。 在公共行政领域，最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者杰·M·谢菲尔茨。1985年，他在《公共行政实用辞典》一书中明确规范了行政问责(Administrative Accountability)的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问，承担责任”。 在我国法律法规中没有统一的解释，中央的文件也没有界定这一概念。根据问责主体范围的不同，关于行政问责制的含义在理论和实践中的观点有以下三种： 一种为行政问责主体是社会公众。顾亮等认为，“所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑”。 程鹏认为，“行政问责制是在公民以及公民代表组织对政府的问责中，政府及其工作人员必须对其决策与行为的合法性与是否履行了应尽责任做出解释，如果没有履行其应尽责任，就要受到公众的批评，甚至是罢免的否定性后果的制度安排”。杨中林认为行政问责是“社会公众对公共行政行为进行质疑。”韩志明认为，“公民问责，就是指由公民个人依法启动国家的制度资源，对行政机关及其行政人员的行政活动进行质询和审查的社会活动”。在实践中，分散的公众无法真正成为行政问责的主体，而且行政问责更不可能只依靠公众的力量，因此将行政问责的主体仅限于社会公众，是片面的。 一种为行政问责主体是政府，即“同体问责”。韩剑琴认为，行政问责制是“指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，……给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度”。 周仲秋认为，行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。刘奕岑探讨的也是“行政系统内推行的问责制”。此类观点认为行政问责主要是由政府有关部门进行调查核实，并由政府进行责任追究，将自律的政府视为实施行政问责的积极主体，忽视了来自政府部门之外的动力和压力，不符合现代民主政治理念有关权力监督与制约的基本原理，目前使用的比较少。 一种为行政问责主体多元化，即“同体问责”和“异体问责”相结合。刘厚金认为，行政问责的主体“不仅有同体的问责主体即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。”余望成等认为行政问责制的基本涵义是“行政机关以及立法机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表等对因为疏忽或者不负责任而造成重大损失或者公共资源浪费的行政主体提出质疑并且追究其相关责任的制度”。这种定义不仅强调行政系统的“同体问责”，更加注重行政机关之外的“异体问责”。问责主体包括行政机关、司法机关、执政党、民主党派、人大代表、新闻媒体和公民等所有具有行政权力监督功能的主体。这种定义符合现代民主政治的要求，是一种被广泛承认并被普遍使用的行政问责制定义。 我们基于对各位学者研究成果的借鉴，认为行政问责制是在现代民主政治条件下，行政问责主体按照法定的程序和规则，强制性地要求政府官员就其行政决策、行政行为和行政结果进行解释、正当性辩护和接受失责惩罚的规范。它既是一个程序规范，也是一个实体。 第一，行政问责主体。这是由“谁”来问的问题。行政问责绝不是孤立的政府机构内部的上问下责，而是由权力机关、公民社会、司法机关和政府机构内部几大部分组成。按照问责主体不同，可以将行