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【行政法】 行政組織法概說 撰文◎黃宏（臺灣大學法律學研究所碩士、空中大學兼任講師、政府機關法制人員） 、前言 　　「行政組織法」在以往大多不是行政法研究的重點，不過在實務上，由於近年來 政府組織改造的工程持續進行，因此也開始成為典試委員關愛的對象之一。事實上， 在同學們一開始接觸行政法的時候，所學習到的第一課：「行政之定義」中，所謂的 「組織意義的行政」，所指的其實就是「行政組織法」所要處理的範疇（順便幫同學 複習一下：至於形式意義的行政與實質意義的行政，則是在處理行政作用法的部分） 。尤其在四等的國家考試之中，行政組織法的一些基本概念，更是最容易成為命題的 對象之一。所以同學千萬不要輕忽此一課題的重要性，而誤以為「行政組織」只是行 政學或公共行政才要關注的對象。值得注意的是，行政組織法領域的考題，目前大多 只會以申論題型的形式出現，能夠考出實例題型的概念，目前大多還是侷限於「行政 機關」此一概念上，所以基於這種認識，以下就為同學整理一些行政組織法上最為重 要的基本概念，以供考試上的準備，雖然內容有枯燥之處，但是同學們還是得耐住性 子，好好記誦起來，並且將這些有機的概念彼此間的關係串連起來 ，才能面對此一部 教育趨勢導報 95 分之考題。 、行政組織之概念及分類 一、行政組織之概念 　　所謂組織，就是一種多數人基於某種共同的目的而組成之社會單位，上自國際組 織、統治團體、政府機關，下至公司行號、俱樂部，乃至於家庭，均屬於組織的範疇 。〔註1 〕至於所謂行政組織，則是指行使行政權限之各級組織總稱，行政法學者嘗試 對其給予一個學術上之定義：「行政組織乃以憲法及法規為依據而成立，為管理國家 事務之核心，實現國家目標之最主要手段，對其他社會單位或組織體而言，具有監督 及協調之功能」，〔註2 〕這項定義足供我們在學習時參考。 二、行政組織之分類 　　在上述的概念界定之下，從行政法學的角度來說，又可以將行政組織大致區分為 以下幾種分類： 統統統統統統統統統統 ： 此一分類係以「是否行使統治權」為分類標準，而行政法學所關注之焦點主要是在 統治組織上頭。 公法統統統公法統統 ： 其次，此一分類則係以「系爭組織據以設立之準據法及其依據組織目標所從事之活 動的性質」為區分之標準。國家、地方自治團體為典型之公法組織，公司、合夥則 為典型之私法組織。統治組織原則上均為公法組織。 法人統統統統法人統統： 再次，以「是否具有法律上人格」為標準，可以區分為法人組織與非法人組織兩大 類。前者具有法律上之人格，得成為權利義務之主體，也就是擁有權利能力，後者 則不具有法律上之人格，不得成為權利義務之主體，亦未擁有權利能力。公法組織 中，有可能為法人組織（亦即公法人），亦有可能為非法人組織（例如各級政府機 關）。而私法組織與私法人之關係，亦復如此。 、行政主體 一、行政主體之概念 　　行政組織法的基本構造中，最為重要的就是「行政主體」（Verwaltungsträger ） 與行政機關（Verwaltungsbehöden ）的概念，這兩者具有上下層次的關係，行政機關 是行政主體的內部組織。用個比較形象化的比擬來說，行政主體就像是一個、一個的 教育趨勢導報 96 「人」，而行政機關則是每個人身上的「器官」（例如腦、心、胃）。所以，在行政 法上，所謂行政主體，就是具有權利能力，得享受權利、負擔義務，具有一定職權且 得設置行政機關，並藉此實現受付託之行政任務之組織及主體。〔註3 〕行政主體之所 以為最重要的行政組織基本構造，乃是因為只有行政主體才能成為行政法上的權利義 務歸屬主體。舉例來說，在國家與人民間之行政法律關係中，雖然在外觀形式上係由 行政機關出面為之，但是其法律效果的真正歸屬主體，其實是國家，而非該行政機關 。用前面的比喻來說，「器官」本身當然不可能具有獨立的地位，而只有「人」才有 可能成為權利義務的主體。 二、行政主體之類型 　　在這樣一種理解下，行政法上的行政主體，有以下四種： 國國： 國家乃是最典型的行政主體，雖然它在法律上之性質其實也是公法人的一種（也就 是國家法人，至於公法人的概念則詳見於後），不過特別的是，由於國家的存在及 權限並非源自於其他行政主體，因此是「原始的行政主體」（originäre Verwaltungsträger ），而行政任務如果是由本身所執行時，就被稱之為「直接行政