毕业论文（参考）中国土地制度综合改革研究.doc

中国土地制度综合改革研究 中国体制改革基金会课题报告 陶然 中国科学院农业政策研究中心 汪晖 浙江大学公共管理学院 2009年4月 目 录 第一章 绪论………………………………………………………………….…3 1.1 当前中国土地制度存在的基本矛盾和挑战…………………………… 1.2 本报告逻辑框架与结构安排……………………………… ……….… 8 第二章 农村内部土地制度：基本问题与改革策略…………………………11 2.1 农地产权的稳定与农地调整…………………………………………... .11 2.2城市化条件下的农村宅基地土地利用：效率、公平性分析………… 第三章 城镇化过程中农地征收、出让体制与相关制度背景……………..…42 3.1引言……………………………………………………………………..… 42 3.2 中国现有的征地体制与城市化过程中的失地农民…………………… 3.3 “土地财政”政治经济学与转轨中的地方政府……………………… 50 3.4 当前“土地财政”发展模式:小结与现有改革政策的局限性…………… 第四章 粮食安全与耕地保护制度……………………………………………74 4.1 中国高速城镇化过程耕地保护制度：实施与争议：………………… 74 4.2 协调耕地保护：…………90 第五章…………………110 5.1 不同制度改革之间的关联性……………………………………………110 5.2农村内部土地制度、户籍制度与征地制度改革一个系统性方案 …… 5.3 不同改革方案和政策组合的财政可行性……………………………… 121 5.4 总结………………………………………….……….………………..…. 128 绪论 1.1 当前中国土地制度的基本问题和主要挑战 土地问题不仅在中国历史的朝代更替过程中是一个主要的问题，在中国当代经济改革和转轨的过程中也是一个关键环节。 1970年代末和80年代初开始的中国改革开放进程就是从农村土地制度改革开始的。这项制度改革通过赋予农民生产决策权和收益权极大调动了农民生产的积极性，促进了农业增长和农村经济发展。以土地改革为核心的农村改革极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础。 然而，随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程的开始加速推进。中国城镇化过程的加速在导致农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间的大幅度扩展。在中国人口城市化和空间城市化发展过程中出现了一系列问题， 而它们都或多或少与我国现有土地制度存在的体制性缺陷问题紧密关联。具体而言，在我国当前发展阶段，与我国现有土地制度相关的三个突出问题已困扰城乡的协调发展。 首先是城市化过程中由于户籍制度改革的滞后，农村流动人口仍然无法放弃农村土地，无法缓解农村内部由于人口变动带来的土地调整压力不能得到有效化解，农用土地产权稳定性无法得到切实保障，而农村人口不能向城市实现永久性迁移必然带来农业小规模生产同农民增收之间的矛盾、农户分散经营与现代农业发展之间的矛盾， 同时， 由于人口不能实现永久性地向城市外迁，农村建设用地快速扩展的局面就难以遏制，不仅农村宅基地户均 、人均占地面积大，基础设施建设水平低下，而且一户多宅和“空心村”现象严重，闲置用地多，农村居民点外延式扩张，粗放利用突出。 我国目前“半开放式”的户籍制度和城市管理体制仍然制约了这些迁移劳动力的永久迁徙，使得人口在不同区域之间、城乡之间的再配置无法充分、有效地完成（Knight and Song, 1999; 蔡昉, 2000; Au and Henderson, 2003），人口无法实现永久迁移也不利于农村土地产权的稳定和农业生产规模的扩大。我国的农村土地集体所有制赋予村庄内部每个成员平等拥有并使用村土地的权利，带有明显的福利保障特点。对大农村外出就业人员，农村土地（包括耕地和宅基地）是其一旦失去非农就业后的生存保障（姚洋，2000）。在无法在城市落户的情况下，必然不愿放弃农村土地。进城农民工普遍的“离乡不放土”现象对现行农地制度稳定性提出了挑战(Yang and Zhou, 1999)。由于我国目前缺乏农村人口向城市真正转移的良性机制，进城农民工的社会保障缺失使得他们难以切断与农村土地的联系，他们即便工作生活都已经不依赖于农村土地也只能选择维持与土地的联系。农村人口无法真正转移并让出土地，不仅不利于留守农村的人口扩大农业经营规模，村庄内部人口变动导致的土地调整压力也依然不减。也正是流动人口无法永久迁移到城市并完全融入城市生活，他们不得不在农村建