《小型企业内部控制规范》（征求意见稿）起草说明.doc

《小型企业内部控制规范》（征求意见稿）起草说明 《企业内部控制基本规范》及其配套指引的发布实施对我国各类型企业特别是上市公司和国有大中型企业加强内部控制建设起到了重要的推动作用。但是，由于我国经济体量大，企业数量多，各类企业差别显著，小型企业在贯彻实施企业内部控制规范体系过程中存在适应性不强、实施成本高等问题，通过适当的制度安排来解决这一问题的呼声高企。为大力支持小型企业发展，保障广大小型企业持续运营，促进国民经济健康发展，我们研究起草了《小型企业内部控制规范》（征求意见稿）（以下简称“《规范》”）。现就《规范》的有关情况说明如下： 一、起草背景 大力发展小型企业是我国一项长期的战略任务。小型企业是社会就业的重要载体，是创业的主渠道和创新的主力军，是“大众创业、万众创新” 新引擎，越来越成为国民经济的重要支柱和经济持续稳定增长的坚实基础。2014年国务院发布了《关于扶持小型微型企业健康发展的意见》。2015年国务院发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》明确了我国促进小微型企业创新发展的政策方向。推动社会创业和鼓励小微企业发展，已成为今后一个时期深化市场经济体制改革、促进我国经济转型升级的战略举措。 《企业内部控制基本规范》及其配套指引主要适用于大中型企业，对于小型企业和其它单位，只是参照执行。目前，在上市公司范围内，只有1400余家主板上市公司实施了《企业内部控制基本规范》及其配套指引，1100余家中小板和创业板上市公司只是参照执行，5000余家新三板挂牌公司没有建立和实施内部控制的相关要求。由于小型企业并不是现有企业内控规范体系的主要规范对象，内容上较少考虑小型企业的特殊性，因此，小型企业执行现有的企业内控规范体系过程中存在诸多不适应之处。根据我们对小型上市公司的调研结果以及近几年《我国上市公司内部控制规范实施情况分析报告》，自愿实施《企业内部控制基本规范》及其配套指引的中小板和创业板上市公司普遍反映，按照目前的企业内控规范体系的要求建设和实施内部控制的成本过高。此外，《上市公司2014年内部控制调研报告》（证监会）也建议，对中小板和创业板上市公司内部控制实施分类监管。 在这样的大背景下，研究制定《小型企业内部控制规范》，引导和推动小型企业尤其是小型上市公司加强内控建设，提高管理水平，降低经营风险，减少各类经济损失，同时降低因内部控制而带来的成本负担和效率损失，促进小型企业健康成长和科学发展，对于推动我国经济发展具有重要的战略意义。 二、起草过程 《规范》的起草工作大致分为以下几个阶段： （一）前期研究阶段。2015年初，财政部会计司组织有关专家，成立了工作小组，启动了《规范》的起草工作。工作小组收集整理国内外有关监管部门和内控标准制定机构有关小型企业内部控制规定及文献资料，对小型企业的特征、划分标准、内控特殊需求以及我国小型企业经营管理中面临的难点重点和主要风险等进行了深入研究。 （二）调查研究阶段。2015年3月至6月，财政部会计司会同工信部、深交所等多家单位对国内小型企业的内部控制建设情况开展了调查研究，以座谈会和实地考察相结合的方式走访了深圳、广州、上海、江苏等4个省市的31家小型企业，听取有关小型企业对建立和实施内部控制的意见建议。同时，在全国范围内发放和回收了企业调查问卷4743份，在企业内部控制标准委员会咨询专家范围内发放和回收了专家问卷36份，并对问卷结果进行了分析。 （三）专家研讨阶段。2015年7月至12月，工作小组根据有关方面的意见和调查问卷结果，结合国内外有关小型企业内部控制研究成果，研究起草了《小型企业内部控制规范（初稿）》。工作小组通过组织召开一系列专家座谈会，邀请了工信部、证监会、中小板及创业板上市公司代表、企业内部控制标准委员会咨询专家针对初稿开展了多次内部研讨。 （四）修改完善阶段。2016年1月至3月，在专家座谈研讨的基础上，工作小组对初稿进行了反复修改，最终形成了《规范》的征求意见稿。 三、需要说明的问题 （一）关于小型企业的划型。一般而言，对小型企业的划分主要有定量和定性两种方式。定量指标主要包括雇员人数、实收资本、营业收入、资产总值、流通市值等，如工信部的《中小企业划型标准规定》。定性指标主要包括企业的治理结构、组织形式、融资渠道及所处行业地位等，如COSO委员会发布的《较小型公众公司财务报告内部控制指南》。定量指标较定性指标更为直观，数据容易选取。但从内控的角度看，定性指标更能揭示企业的本质特性，标准也更加稳定，但要求应用者有很强的判断力。在我国，很多小型上市公司反映，如果按照工信部的《中小企业划型标准规定》应被划为大型企业。但这些公司结合自身的管理成熟度和内控水平，更倾向于按照定性标准将自己定位为小型企业。但是考虑到《规范》同样适用于广大非上市小型企业，这些企