国外大都市区治理模式及其对中国的有益启示.doc

国外大都市区治理模式及其对中国的有益启示 三、国外大都市区治理模式对中国的有益启示 1.培育大区域治理理念 在公民主体、地方自治的文化传统下, 在国外大都市政府普遍面临“政府失灵”、“市场失灵”的双重困境下, 各国都在积极寻求政府与非政府组织结合, 试图通过行政手段与市场手段相结合的方式解决大都市问题。随着市场化的不断发展, 我国公民的主体意识不断加强, 初步形成了一个基本共识: 政府不需要垄断一切合法的权力, 除政府之外, 非政府组织也可以在社会经济管理中发挥积极的调节作用, 这种共识与治理理念不谋而合, 所以要不断加强公民的主体意识, 大力发展非政府组织, 培养大区域治理理念。从树立平等协商、交流合作的治理理念出发, 以尊重、平等、协商、合作、信任的态度, 通过大都市区全体成员间的协商沟通来解决问题, 不能凭借行政等级、城市规模、经济实力等以权压人、以势凌人, 使治理理念不仅仅停留在理论上, 更要运用到我国大都市区治理的实践中去。 2.依法明确各治理主体职能 在我国大都市区治理中, 要明确各治理主体的职能, 首先要梳理各治理主体的“缺位”、“越位”、“错位”问题, 对其职能进行清晰地分工; 其次要以法律的形式对职能分工予以确认。发达国家尤其欧盟各国的大都市, 在区域协调机构设立及调控政策制定与实施上大都做到有法可依。如英国先后针对大都市区域发展颁布了《特别地区法》、《工业布局法》、《工业就业法》、《高地与岛屿发展法》等法规[6]。这些法律法规的出台, 增强了各治理主体的权威, 明确了各治理主体的权责利, 强化了各治理主体的职能归属。美国、新加坡等国大都市区治理的成功在很大程度上也是由于建立了一套健全的城市管理法规体系, 使得大都市区治理完全成为一个法制化的过程。虽然我们各类法律都在不断地完善,但是关于大都市区治理方面的法律覆盖面仍然不够, 操作性不强, 还需要在大都市区治理法规方面下功夫去补充和完善, 使大都市区治理真正能够做到有法可依。针对我国大都市区发展的具体情况, 应该将探索大都市区管理体制与大都市区立法体系统一起来, 以权威、正式的法律来规范大都市区管理体制; 以权威、正式的法律来明确大都市区各治理主体的职能分工和权责利归属。 3.设立大区域管理制度 从国外来看, 伦敦就形成了强有力的大都市区政府, 而这种集中式的大都市模式与我国的政治体制具有相宜之处, 而且又可以通过界定大都市政府与自治市的不同职能保障地方的自治传统。同时, 伦敦自治市议行合一式的政治过程,也与我国的基本政治制度相契合, 易于借鉴。此外, 特定的联合委员会的存在, 使得中央与都市区、自治市三方得以很好地协调沟通, 既强化了中央政府对于大都市区的宏观指导, 又促进了大都市区政府与中央政府的良性互动、相互信任。借鉴其经验, 我国首先要改良传统的市管县行政管理模式。在“市—县”矛盾问题上, 许多学者提出“省管县”思路。但笔者认为, 由此一来政府的行政成本将会上升, 而且涉及大量组织人事问题。“这样的改革依然没有跳出传统体制的怪圈, 矛盾激化→调整行政建制→矛盾再激化→再调整行政建制[7]”。市县矛盾的根结在于行政体制的等级化与二者职能的同质性, 前者是管理体制中不能改变的特征, 而职能变动相对来说比较容易实现。不如效仿国外大都市区二层管理体制的职能分工原则, 以实际国情而言, 可以从经济原则划分出“都市区”与“地方经济区”:两个具有实质职能分工区别的经济角色, 而非“地级以上城市”与“县级城镇”这样的行政角色。通过协商、合作的方式确立职能分工范围,逐步将宏观经济协调的职能转移到都市区政府,县(市) (包括中心城市) 的政府负责所在城市的日常社会服务职能。如此一来, 既符合我国集中统一的文化传统, 又有利于解决多行政层级带来的低效率问题。这种适应市场经济的思路, 还可能治疗“行政区经济”这一顽症。 4.构建大区域协调机制 大都市区政府在纵向上缓和了省市县的矛盾, 区域委员会则在横向上加强了各区域间的协调与合作。在美国的大都市区管理体制中, 除了官方的大都市区管理组织外, 还有为数众多的区域委员会充当都市管理职能的补充角色, 促进了大都市区的有序发展, 一定程度上消除了地方政府相互竞争所造成的负面影响。区域委员会在政府合作方面有其独特的优势: 第一, 它是非官方机制, 比较容易创设, 适合成为大都市一体化的切入口; 第二, 区域委员会专业性强, 可提出科学有效的解决方案; 第三, 通过区域委员会的对话沟通机制, 增强地方与地方之间的良性互动,努力改变政府主体的“行政经济区”观念, 减少城市主体间的恶性竞争, 形成产业互补, 化解地方保护主义。必须注意的是, 区域委员会是非政府组织, 它