全球金融改革视角下单一监管者模式一.doc

全球金融改革视角下的单一监管者模式　　约瑟夫 J. 诺顿(著);廖凡(译) 　　一、简介 　　目前，在发达国家和发展中国家存在一个全球性的趋势，即采纳或考虑采纳以英国晚近经验为基础的统一(单一)金融监管架构。本文的主要目的即是试图从政策和事后回顾的角度，对英国的单一金融监管机构——金融服务局(Financial Services Authority, FSA)的效率、功效和适用性进行重新评估，评价其作为全球金融改革中金融监管备选模式的可行性。与此同时，本文还将考察英国模式的“完善性”(或者准确的说是“不完善性”)， 以及与此相应的两个重要的附带问题：(1)单一监管与功能性监管之争;(2)单一监管模式与对现代存款保险/赔偿机制的需求间的对接，后者的设计意图不仅限于保护存款人，还包括保持金融稳定。作者的基本观点是，从全球金融改革的目的出发，对英国-FSA模式的理解和借鉴必须置于英国金融历史的背景之中，并在很大程度上受限于其种种特殊性。这种模式尽管有其不可否认的优点，但不应(在任何整体移植的意义上)被不加批判的看作未来全球金融改革的国际标准。就单一监管与功能性监管之争而言，似乎并无结论性的答案或方式，而是有诸多不同的可能方式。而就存款保险而言，作者提倡一种有别于英国模式的、单独和独立的“现代”机制，但发展中国家、新兴市场国家和转型国家应当以一种循序渐进的态度看待这个问题。 　　本文的预期读者是发达和发展中国家中与金融产业部门相关的立法者、政策制定者和产业参与者，他们可能正在考虑或者将来会开始考虑采用英国-FSA式的单一监管框架。作者希望本文能够为这些政府机构和产业参与者在考虑单一监管模式的利弊时提供有益的背景和政策信息。 　　作为背景，本文第二部分对一般性监管政策问题、第三部分对FSA的法律和组织性质进行了选择性的介绍和评论。在第四部分中，作者集中讨论英国-FSA的实践经验并作出评估。第五部分简单讨论上面提到的两个附带监管问题。作为结论，第六部分对英国模式总体上以及就上述两个附带问题而言的经验教训进行了总结。 　　二、背景 　　(一)概况 　　晚近以来，设立统一的金融监管机构的作法在很多国家日渐普遍。这种激进的“监管飞跃”在大多数情况下是对当地重要的金融和政治因素的回应，这些因素包括金融市场的整合以及在近来的金融危机中暴露出的传统监管体系的缺陷。这种创设单一金融监管机构的趋势始于20世纪80年代斯堪的纳维亚国家，当时的目标有限且特定化，即让存款保险人保持独立。但是，这种近年来流行的结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国-FSA的建立。如下文所述，英国在此实践之前并未对如下问题进行全面的政策研究或辩论：如此激进的监管冒险行为的效率、功效和成本-收益比较，以及这样一个方案同主要的监管关注领域——如存款保险人的角色、功能性模式与单一机构模式对于金融监管的相关性——之间的关系。 　　(二)发展中国家 　　应该铭记于心的是，英国-FSA模式从未意欲成为或被设计为一个国际模式。尽管如此，为一个高度发达和集中的金融体系而设计的英国-FSA模式却正在被很多发展中国家的政府机构和政府间国际组织视为适当、可行的监管模式。事实上，1997年后统一监管改革浪潮的主体是发展中、新兴市场或转型国家。这些国家中大多数(与英国迥异)在金融部门发展及/或应对近来出现的金融市场/部门危机及/或政治危机方面几乎是“零起点”，然而在作为起点的模式选择上却考虑采用英国-FSA模式。 　　根据笔者自1997年以来在多个发展中、新兴或转型国家的金融法律改革经验，英国模式之所以引起这些国家的高度兴趣，在很大程度上是因为该模式是一个晚近(尽管与亚洲金融危机并无联系，但在时间上却是紧接这场危机)和整合的模式，有着统一的监管规则手册。这种手册至少在表面上暗示着一定程度的可管理性，如果不是简易性的话。同时，对这一模式感兴趣的不只是发展中国家，还包括国际金融组织和地区金融组织的专家;他们在某种形式的“条件性”、“欧盟收购”安排或相互同意的合作安排下为这些国家提供技术援助。实质上，从一个官僚性的立场看，英国模式在改革进程的初始阶段易于操作，因为它以“事先打包”的方式呈现。例如，尽管国际金融组织和地区金融组织从未公开要求采用某种特定模式，但由于英国单一监管者模式对于这些专家来说在技术层面更易操作，因此外部专家经常会“引导”受援助国进入这个“公共酒吧”。 　　对FSA模式的采用既可以整体进行，也可以在经过修改或高度个体化的基础上进行。例如，爱沙尼亚这个寻求进入欧盟的转型小国，选择采用类似FSA的模式，但将其保留在中央银行框架内，尽管在银行倒闭时最终付款人将是爱沙尼亚纳税人而非中央银行。爱沙尼亚的金融市场小而稚嫩，中央银行汇集了该国数量有限的熟练官僚人员。尽管将新的监管框架置于中央银行的总体