20081113_地方政府需加强债务管理能力_大岳咨询.docVIP

地方政府需加强债务管理能力 2008-11-13 　　近期，媒体纷纷报道一份由财政部牵头起草的有关加强地方政府债务管理的方案，已多方征求意见，并提交国务院等待批复，其中包含了地方政府发债的相关内容，表明中央政府可能有意放开地方政府发债的闸门。 　　有专家认为，允许地方政府在政府职能范围内、在还债能力限度内举债，不仅为科学鉴定和明晰地方财政收入的预算收支提供了条件，也使得地方财政体系条理清晰，责权利明确；此外，允许地方政府发债，有利于分离中央和地方政府的信用，地方政府也可根据地方发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。与此同时，不少业内人士也对地方政府发债表示强烈质疑：一旦地方政府难以清偿债务的时候，中央政府财政就不可避免地成为“最后的支付人”，承担最后的清偿义务；实行地方发债同时也不利于产业结构的调整，在目前市场经济体制还没有完善的情况下，实施地方债有可能导致各地重复建设、盲目建设的局面再次出现。 　　面对可能出台的“发债”新政，地方政府应如何响应并有效加强其债务管理水平呢？ 地方政府债务管理现状 　　现行《中华人民共和国预算法》第28条明文规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。现实中，《预算法》的规定虽卡住了地方政府合法发债的闸门，却并没有挡住地方政府变相举债的脚步。为了偿还重重负债，地方政府往往被动“买单”，由此带来的财政风险和金融风险难以估计，我国地方政府债务管理因此呈现出“债务负担重、风险意识差”的特点。 　　一、地方政府债务负担繁重 　　事实上，一些地方政府债台高筑，这并不是极个别现象。据报道，目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右。 　　各地政府的债务负担中既有经常性债务(赤字性债务)，也有融资性债务(建设性债务)；既有直接债务，也有间接债务(或有债务)；既有显性债务，也有隐性债务。而各类变相地方债无外乎几种形式：一是绕开政策限制，成立国有公司，再以公司的名义进行融资。虽然债务人不是地方政府，但公司一旦发生债务危机，必定由政府承担支付责任；二是地方政府不惜违规，以政府信誉作担保为企业向银行贷款提供方便，却往往在市场变幻中损失惨重；三是地方政府运用其他变通手段间接举债。 　　一方面不能走正常程序发债，另一方面又要承担曲线多元化举债所可能造成的后果，使地方政府承担的各种显性、隐性债务还将急剧膨胀。而地方政府的这些不规范发债或“准债务融资”行为，因缺乏法律依据，为今后建立有效的偿还机制和决策责任机制都埋下了隐患，极易酿成新的债务风险。 　　二、地方政府债务风险意识薄弱 　　根据多年为地方政府担当投融资顾问以及对各地方具体情况的了解，大岳认为地方政府的债务风险主要存在于几个方面。 　　债务盘整不清。主要体现在：地方政府未将隐性债务列入政府债务范畴；地方政府债务未经过系统盘整，债务数量不明确。 　　偿债机制缺位。地方政府变相举债的做法和相应程序并不规范，而偿债机制也处于缺位状态。以通过投融资平台举债进行建设为例，比较多的做法是将马路、街道等大量不具备盈利能力的资产注入到建设投资公司一类的机构，使其资产规模虚大，但收入却接近于零，非但无法偿债，其资产也根本不能变现，最终难免导致资不抵债的结局。 　　履约意识薄弱。我国当前的地方官员是任期制，这种框架下，财政资金的使用有时被用于追求本地GDP的快速增长，用于形形色色的政绩工程、面子工程，而主管官员离任时则将大笔债务留给下任。新任官员上任后依旧专注于新的政绩工程，对于遗留债务却唯恐避之不及，由此形成了现任不管前任债的“履约不作为”状态。 　　经营意识淡薄。许多地方政府存在着盲目融资、大干快上、不讲求城市经营效益和真正需求的问题。用债务融资建设的资产并不具备真正的价值，即使是经营性的基础设施也随着经济波动大幅贬值，例如出具了虚假可行性报告的高速公路等，而政府经营意识淡薄的后果则是唯一不贬值的繁重债务。 　　地方政府举债亟待增强风险防范意识 　　地方政府发债的一个隐含逻辑是，快速发展城市建设需要大量投入，而融资建设的受益者是后人，由后人偿还债务也合乎情理。这个大逻辑没有错，但需要大量的配套措施、政策环境甚至是经济文化来支撑，否则这个逻辑就会变成一个危险的工具。因此，打开地方政府发债的闸门需要做好几件事情： 　　一是理清城市资源，对自身债务进行通盘考虑。 　　首先要将隐性债务显性化，衡量发债的自身承受能力，包括是否能够解决“谁来发债、由谁购买、怎样批准、如何控制、用在何处、怎样偿还”等诸多实际操作层面的矛盾问题。而要解决这一系列问题，则必须理清城市资源，明确产权关系。 　　二是提高城市经营水平，明确城市发展的真实需要和发展速度。