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发达国家的依法行政原理 高秦伟 中央财经大学法学院副教授 今天讲几个问题： 第一、引言，从依法治国谈起； 第二、发达国家的依法行政原理； 第三、中国行政法的基本原则； 第四、依法行政的核心内容； 第五、依法行政的基本要求； 第六、依法行政与建设法制政府的保障机制； 最后是结语。 引言 从依法治国谈起。 今年是2010年，在2009年进行了60周年的回顾，回顾大概有几个方面：有经济方面的回顾，有政治方面的回顾，今天主要是从政治、法律方面的回顾谈起。有人把60年进行了时间化的阶段分类，从1949年到1979年是政权建设的时期，从1979年到2009年是经济发展的时期，然后有人预测从2009年之后的30年、40年或者是50年是一个政治发展的时期，而这个时期的核心是以法律为主，我们要建设一个法治型的国家。为什么要有这样的预测呢？主要的思路就在于经过了政权建设、经济建设之后，从世界各国的发展状况来看，最重要的是要从制度里面寻找生产力。 在中国讲依法治国有几个原因。这是对中国历史发展的整体总结，从邓小平、江泽民、胡锦涛总书记都对依法治国做过经典的论述，尤其是江总书记在他的报告里面讲过“我们绝不能以党代政、也不能以党代法，不能搞人治，要搞法治，我们要建设社会主义法治国家。”关于依法治国的概念是1997年在中共中央十五大的报告里提出的，具体的提法是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。” 这里有几个关键词，一个是“社会主义民主制度化”，第二是“规范化”，第三是“程序化”，实际上总结起来就是要依照法律来治理国家，这就是依法治国的概念。 依法治国就是要求国家是法治的国家，依照法律来治理国家；社会也是法治的社会，依照法律来治理社会；政府是法治型的政府，依法办事。这是依法治国最简单的定义。 社会主义法治国家的核心内容有几项要求： 第一、有法可依，要求社会生活的方方面面都要有法律的依据；第二、行政机关要依法办事；第三、司法机关要公正司法。当然还有其他方面的要求，比如说关于依法治国的主体是党领导下的人民群众，具体落实是由立法机关、司法机关和行政机关的工作人员；依法治国本质上最终是依照宪法治国，宪法是我国的根本大法，所有的法律都是依照宪法制订出来的。 依法治国由谁来落实？因为依法治国是宏观的概念，涉及到执政党中国共产党，涉及到广大的人民群众，也涉及到立法机关、司法机关、行政机关甚至各个行业和自治团体。但是这里面谁是最关键的？最关键的是政府，所以依法治国核心或者最终的落实应该体现在依法行政，这也是我们今天要讲的重要内容。在国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》里面讲的，我们要经过十年左右的时间，经过长期的、坚持不懈的努力，要实现建设法治政府的目标。实际上是对依法行政综合的表述。 为什么说依法治国最终落实是要由依法行政来实现呢？这是和行政机关，也就是各级政府及其工作部门的特点来决定的。国务院和乡镇以上各级地方政府及其工作部门，他们承担了国家重要的公共事务。西方有一句谚语：行政机关对于人民的生活的调节是从摇篮到坟墓。中国可能要推进到摇篮之前、坟墓之后，为什么中国的行政机关管理范围比西方还要宽呢？因为计划生育是我们国家的基本国策，在小孩出生之前就受到了政府的管制，要去申请准生证，在死亡之后因为我们现在要保护耕地，崇尚节俭办丧事，我们推广火葬，民政部有《殡葬管理条例》，就是死亡之后也受行政机关的约束。换句话说，大家可能一辈子跟司法机关、立法机关不打交道，但是绝对要和行政机关打交道，办理结婚登记要和民政部门打交道，办理户口登记要和派出所打交道，还有许许多多的要跟行政机关打交道。所以从这个角度来说，行政机关的调整范围涉及到生活的各个方面，因此我们就需要去从落实依法治国的层面来研究依法行政，这也是我们今天讲的一个重要的内容，依法行政的原理。 大背景是依法治国，而最终落实是依法行政。从宏观上讲，我们依法治国建设社会主义法治国家进入到了宪法，而依法行政或者是国务院《全面推进依法行政实施纲要》，这个纲要就是对依法治国理念的落实，这是他们之间的关系，也是我们学习依法行政原理的基本背景。 发达国家依法行政原理 中国的法律古代也许有组织法或者刑律之类的东西，但是近现代的法律仍然是从西方传来的，特别是主要的几个西方的发达国家，比如说我们受到了日本、德国、美国的影响，我们的法律呈现出了吸收的特点，是一种舶来品。当然现在根据中国的国情，也正在建设社会主义法律体系，也逐渐在形成。但是依法行政的原理从80年代开始颁布各种行政法律法规，以及开展依法行政原理的研究，都是从国