高速公路投融资教材.docx

PAGE \* MERGEFORMAT19 市场化投融资演变路线图 上海高速公路投融资 财政投资（1978—1980年代中后期） 举债建设（1980年代末—1990年代初） 土地批租（1980年代末—1990年代中期） 盘活存量、社会融资（1990年代中后期） 投资者招商，引入民间资本（“十五”计划期间） 根据“十五”规划,要完成“153060”（重要工业区、重要集镇、交通枢纽、客货主要集散地15分钟进入高速公路网，中心城与新城、中心城至省界30分钟互通，高速网上任意两点间60分钟内到达。）高速公路网目标,上海市需要新建超过300公里高速公路和越江桥隧,总投资超过400亿元。在这样的条件下,上海突破以往的筹资方式,开始采用“投资者招商”方式吸引社会资本参与高速公路建设的思路。开始在项目建设阶段就以市场化的方式公开向社会招商,实行了大规模的、真正意义上的BOT。为了降低投资风险,吸引民间资本参与建设,市政府在土地出让、动拆迁、税收、贷款贴息等方面采取了政策优惠。 “投资者招商”模式的实质上就是BOT模式（特许权投融资模式）。即建设、经营、移交。1995年,国家计委、交通部、电力部等曾经联合发文,对公路、电力等行业的BOT项目进行审批管理,规定所有地方的BOT项目必须经过国家相关部委的评估、审批。通过这种审批管理程序运作,项目开展较为复杂,周期冗长,一定程度上阻碍了BOT模式在国内的推广。上海市在高速公路项目中,对招商结构和标准做了一些调整,定位为“投资者招商”,从而将项目操作和审批全部集中在地方政府一级,极大地简化了流程,加快了项目推进。 其实2000年推出包括国道上海段、沪青平高速、嘉浏高速等公路项目建设时,市场反应并不积极,负责项目推广的上海市市政工程管理局为此出台了关于鼓励民间投资者参与的十八项优惠政策。由于市场最初还不太熟悉这类投资机会,只找到了茂盛集团和上海城建集团等作为该首批公路项目投资者。当2001年推出第二批项目如萃奉金高速、郊环北段、沪芦高速等时,这类收费公路项目的投资回报模式为广大投资者所掌握,项目倍受追捧。 限于当时的实际情况,这批项目并非按照严格的招投标方式操作,对各个意向投资者方案的比选不是通过比较收费经营期长短或建设投资额大小等方法,而是采用定量、定性相结合的综合评估法,通过竞争性谈判确定项目投资者。当然这样的安排在一定程度上为后来的矛盾滋生提供了先决条件。 另外一个创新是市区跨黄浦江连接浦东浦西的越江桥隧项目(包括卢浦大桥、外环线越江隧道、大连路越江隧道、复兴东路越江隧道),因为2000年初支持浦东开发开放的政策,不再收取过江过桥通行费,原来的收费机制取消后给项目市场化运作带来了极大障碍。但市政府创造性地运用“影子收费”的方法,从全市实行年票制筹集的资金中划出部分,按项目投资额的一定比例逐年给予项目公司回报,事实上形成BOST(建设一运营一补贴一移交)的投融资模式。 上海高速公路网项目运作由市政工程管理局下属的高速公路办公室负责,聘请了专门的中介咨询机构协助操作。仅到2002年下半年,上海所有“十五”期间需建的高速公路和市区内越江桥隧工程项目,除崇明越江通道外,被社会投资者一抢而空,相对完善的“投资者招商”取得空前的成功。至2005年，上海高速公路通车里程已达到560公里，以“153060”为重点的“十五”上海高速公路网建设基本完成。 上海高速公路建设的投融资现状主要可以分为两个方面。一个方面是对于过去的投融资市场改革所延续下来的市场现状。即原投资实体按照预定方式继续经营的运营项目、由于涉及到违规腐败等社会经济案件,特许经营权被收归国有或转交国资背景的企业经营。另一方面是现有新项目的投融资方向,这类新项目投融资以政府收费还贷为主。 “十五”期间的“投资者招商”与大规模的民营化,其市场化的融资效率和建设效率是非常显而易见的,但由于目标的单一性、改革的探索性以及一些操作上的具体原因,制度的漏洞较多。导致了公路市场化融资过程中的违规违法问题,集中表现在张荣坤、刘根山两经济案件上,凸显了民营资本蜂拥进入高速公路投资领域后监管上的漏洞和弊端,并对公路的后续运营管理带来了潜在的矛盾和问题。2006年7月上海“社保案”爆发后,政府收回福禧集团拥有的沪杭高速(上海段)的股权,并以股权抵债协议将上海路桥的股权抵给了上海企业年金发展中心,用于偿还所欠社保借款。 国资背景的上海年金中心、上海实业控股有限公司、上海建工集团和上海城建集团接手了沪杭高速公路、沪青平高速公路、嘉金高速中的全部民营股份。其中,2007年11月,上海实业控股有限公司以转让形式获得沪杭高速公路的收费经营权;2009年1月国有的上海建工收回茂盛集团控制的沪青平高速公路的收费经营权。 目前仍在经营管理上海高速公路的大型民营企业,仅剩下九洲集团和