自然灾害防治教程方案.ppt

从舟曲特大山洪泥石流看自然灾害的预防与治理 工商管理教研部 副教授 王 河 提 纲 案例回放 时间：2010年8月7日夜十二点左右 地点：甘肃甘南藏族自治州舟曲县（“陇上小江南”） 事件：1小时暴雨引发泥石流，过水面积5000米×500米，泥石流冲进县城，并形成堰塞湖阻断河道 伤亡：已经造成1481人遇难，失踪284人， 已解救人员1243人（超过1000人尸首未还） 这里我们要探讨的“自然灾害”是指符合《中华人民共和国突发事件应对法》界定的“突发事件”概念范畴的自然灾害——“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处理措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。——它在概念内涵上明确了“突然发生”、“重大影响”、“严重危害”和“需要采取应急措施”四个特征（种差），在外延上划分为四类。 这里要探讨的舟曲特大山洪泥石流灾害同时又是符合《地质灾害防治条例》规定的“地质灾害”范畴的自然灾害——“本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。” 舟曲特大山洪泥石流事件对您有何启示？ 一、自然灾害治理现状及其问题分析 （一）现 状 目前，我国的应急管理已初步形成以“一案三制”为主要内容的框架体系 ——法律已经颁布，体制已经明确，预案已成体系，问题暴露最多的、最难做的、做不好的是机制！。 “一案”：应急管理预案 “三制”之应急管理法制 “三制”之应急管理体制 《中华人民共和国突发事件应对法》及《国家突发公共事件总体应急预案》均明确规定，建立：统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。 就体制本身而言，是切中要害、针对性极强的。 “三制”之应急管理机制 应急管理机制示意图 （二）问 题 分 析 问题1——体制之“统一领导”方面：中央与地方以及各个部门间的权责不清、关系不顺是当前应急管理面临困境的根本原因。 （突发事件从来不是按照“条条块块”发生和发展的！） 中央与地方之间权责不清、关系不顺的根源，在于改革开放以来中央与地方之间的非制度化分权，在制度上形成诸多“灰色地带”，使得中央与地方之间表现出非对称的相互依存关系。 这样一来，地方应急管理过程中常会出现：虚假治理（虚报、瞒报、漏报、延报）矛盾上交、延误时机、不当处置等现象。 部门之间权责不清、关系不顺主要是指管理部门之间以及处理突发事件的政府常设机构与临时机构之间以及这两类机构与其它相关部门之间存在问题。 管理部门之间多头监管、衔接不协调比较普遍。 常设机构即2006年成立的国务院应急管理办公室（各省相应成立应急办），系领导机构的办事机构，履行应急值守、信息汇总、日常综合协调职责，发挥运转枢纽作用。 临时机构如国务院抗震救灾指挥部（办公室设在地震局）、国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心（办公室设在发改委）等，舟曲抗洪抢险救灾指挥部则都是领导机构，在具体工作中，指挥部（中心）领导和统辖作为常设机构的国务院应急办。 后果： 应急办这样一个常设机构级别太低，职责权限有限，使得其在日常性的工作中难以发挥出有效的行政权威，难以做好基础性的预防和筹备工作。指挥中心（或指挥部）在危机发生时才启动，更无法有效组织各部门开展危机前的“五预”（预防、预备、预测、预警、预控）工作。 （“非不为也，是不能也”！） 问题环环相扣 问题2——体制之“综合协调”、“属地管理为主”方面：应急管理中部门主义比较普遍，各个分支领域、分系统取得的进展较大，综合性体系建设及综合性处理能力较差。 部门主义：即政府应急管理（历来）以单项防控为主，各个权力系统之间相互独立，机制不同，网络不能互通，资源不能共享，政府应急管理呈互不协调的多头管理状态。更有甚者，出现相互推诿、相互拆台、相互争夺资源和权力，其结果直接导致政府整体功能的弱化。 示 例 2008年雪灾，恰恰是由气象灾害引发的多种类、并发式、综合性灾害。电力中断、交通受阻、人流聚积、食品和物资紧缺、农林毁损、物价不稳、基础设施损坏，环环相扣，产生联动效应:电力-交通-能源-电力……按倒葫芦浮起瓢。 舟曲特大山洪泥石流同理。 问题环环相扣 问题3——体制之“分级负责”方面：社会自防自救意识不强，参与度不够，自我组织、自我救助能力弱，导致