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西方政党的执政方式及党政关系 欲提高党的执政能力,改革完善党的执政方式,仅仅研究我们中共自己是很不够的,必须善于借鉴外国政党的有益做法,把执政方式问题放到世界政党比较的大背景当中考察。从英国1679年有政党开始,西方国家实行政党政治已有300多年,曾经执政和经常执政的政党有上百个,我们应勇于和善于借鉴他们的有益经验。执政方式主要包括如何正确处理党政、党法、党民关系。这里重点分析西方执政党与政权机关的关系。 一、西方执政党如何掌握和运作国家政权? 所谓执政,简单地说,就是执掌政权。在这方面,西方各国情况千差万别,没有统一的模式。就执政党与政权机关的关系而言,当今世界各国政党的执政模式主要有三种:第一种,执政党主要通过国家政权机关来执政;第二种,执政党居于国家政权机关之上,直接对其发号施令;第三种,执政党不通过国家政权,直接行使立法、行政、司法机关的职能。按照现代国家的通例,第一种符合民主法治暨宪政的要求,包括西方国家在内的世界多数国家执政党普遍采用这种方式。那么,西方执政党是怎样通过国家政权机关来执政的呢? (一)执政党通过掌握和运作议会来主导国家的大政方针。其方式主要是:千方百计赢得大选胜利,使更多的本党党员当选为议会议员,从而占据议会的多数席位,以左右议会的立法和决策;运用执政党的优势,占据议会议长和各委员会主席的多数或主要席位,以便在制定大政方针中起主导作用;在议会中设立执政党组织———议会党团,负责对议会中的本党议员进行协调、督促和监督,以贯彻本党意志;把本党的议员安排到议会的各专门委员会当中,以便对具体议案施加本党的影响。通过以上途径,使执政党的主张通过法定程序变成国家意志。当然由于各国情况不同,执政党主导议会的程度也有强有弱。 (二)执政党通过掌握和运作政府来管理国家。主要是:以执政党为主体组织政府;通过执政党所控制的议会监督和制约政府;通过进入政府的党员个人(西方执政党一般在政府里没有党组织)来贯彻党的政策主张;执政党决定政府的大政方针,并监督政府实施,但不直接干政。 (三)执政党通过影响司法和保障司法独立来依法治国。由于西方奉行所谓“司法独立”的原则,所以司法机关原则上既独立于立法和行政机关之外,也独立于政党之外,不受执政党控制。司法官员与事务类文官一样不准参加政党和政党活动,因此执政党对司法的影响,比对立法和行政的控制程度要弱得多。西方执政党影响司法主要体现在人事任命上,总统和首相往往推荐与本党政见相同或相近的人担任主要法官;有的执政党则主要通过控制宪法委员会和行政法院来影响司法,因此其司法也带有一定的党派倾向。但执政党对司法的影响以不影响司法独立为底线,对司法机关及其审判活动不能完全操纵和强制,从而有利于执政党在宪法和法律范围内活动,有利于实现司法公正。 (四)执政党通过与立法、行政机关的协调来总揽全局。其中央和地方党组织均不直接指挥立法、行政和司法,体现不出来党的领导机关或领导人对这些政权机关的强制,而主要通过各机关之间、各机关党组织之间、各机关领导人之间的协调来总揽全局。通过西方执政党掌握和运作国家政权的方式,我们不难看出,间接性是其最突出的特征。执政党以既定的、民主共和的宪政体制和制度为依托和支撑,在这个框架之内执政,而不是抛开或绕开这个体制和制度框架,在它的上面和外面发号施令来执政;是以立法、行政和司法等政权机关为中介,来间接地实现其纲领、主张和政策,而不是要求全社会直接贯彻和服从党的指示和决定;是通过组建、掌握、影响和运作国家政权来治理和管理国家,而不是直接行使国家权力,直接处理政务。否则,就不是执政行为,而是非掌权式的领导行为;就不是执政党的工作方式,而是非执政党的工作方式,或曰政权机关的工作方式。与此同时,我们也会看到,西方执政党的执政权又是在全方位地行使着,从立法、行政、司法等政权机关的组建到运作,从经济、政治、文化、军事、外交到人事、法律等国家生活的主要领域,执政党都在发挥着主导作用,其控制力或影响力是无处不在的。不如此,就无所谓执政,执政党就不成其为执政党。那么,西方的执政党是否像我们党一样,在执政的同时,还领导国家政权和社会?如果是,那么它们是怎样既执政又领导的?由此形成的党政关系是怎样的?这是研究西方政党执政方式和党政关系必须回答的重要问题。 二、西方执政党如何既执政又领导? 西方执政党是否既是执政党又是领导党?辩清这个问题非常重要。有人认为,“西方执政党是党融于政,它只执政而不领导,执政之外无领导,所以它只是执政的党而非领导的党。我们党和苏东共产党在执政方式上之所以党政不分、以党代政,就是由于除了执政还领导。”倘若按这种说法,党就不要领导国家政权和社会了。另一种看法是,西方执政党既执政也领导,因为执政党有些活动既属于执政活动也属于领导活动;还有些活动不属于执政而纯属于领导的范畴。两种