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探析官僚制 摘要：“官僚制”这一概念有两重含义。韦伯在历史考察中所使用的是广义的官僚制概念，所以，在这个概念中包含着中国和西方古代的官僚制形式，而当前学术界经常使用的官僚制概念是一种狭义的官僚制概念，是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系。 关键词：马克斯·韦伯、官僚制； 官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象。官僚及其官僚体制的全部功能都服务于国家的这种统治和管理的目的。 一、官僚制的含义 官僚制是中国古代王朝最主要的政权形式，其最初建立是在战国时期。战国时期的变法运动使得各国的政治制度先后由宗法分封制转变为专职官僚制。首先需要明确，官僚制是一学科术语，本身没有任何贬义的涵义。官僚制严格的等级制、专业化客观上带来墨守成规、谨小慎微、按部就班等等，这是理性化的必然结果，这些负面效应会形成管理主义作风。但是，官僚主义也不必然就是官僚制本身的负面效应，理性官僚制不太完善的政府中依然会存在官僚主义，甚至存在更为严重的官僚主义。 理性官僚制又称科层制或官僚制是由德国社会学家马克斯·韦伯提出在管理学著作中，几乎离不开官僚制。中国的官僚制和马克斯·韦伯所说的官僚制，压根儿不是一个概念。但是，由于都采用官僚制这个词汇，导致在相当一些书籍中，对韦伯式官僚制产生了中国式误读。???? 中国式官僚制，产生于古代大一统专制国家。从战国开始，随着中央集权制的建立，中国式官僚制就开始形成，而且经过两千年发展演变，使中国的官僚制高度成熟，洋洋大观，有一套自己独有的组织规则和运作机制。它的规则和机制有显性的，如古代法律；也有隐性的，如陋规常例。对于这种官僚制的研究，已经有很多著作，其中王亚南的《中国官僚政治研究》具有一定的代表性。这种中国式的官僚，在英语中有一个专用单词mandarin。当然，这个单词主要指清朝官僚。如果是其他王朝，用officer也未尝不可，但没有mandarin传神。??? 韦伯所说的官僚制，则是资本主义社会诞生的一种不同于封建社会的组织模式，它建立在专业分工和工具理性的基础上，完全排斥情感因素，以社会平等为前提。官员的级别差异，来自于知识和技能的不同，而与人的身份地位无关。这种官僚制，在韦伯的《经济与社会》中有深刻的分析，英语中一般用bureaucracy来表达，在不发生歧义的情况下，也可以用officer。???? 一般情况下，学者都能区分中国式官僚制和韦伯式官僚制。中国式官僚制，其社会基础是等级制，甚至还有一定程度的世袭制因素。它的实质，是按人的身份差别区分官僚等级，建立在法外特权的基础上。这种组织的运行，归根结底是人治型的。这种组织也有法律制度，但法律制度是不规则的，受君主以及特权享有者的任意支配。而韦伯式官僚制，其社会基础是人格上的平等。官员的级别差异，同担任职务的人员无关，只是一种组织上的等级差异。它的实质，是法律面前人人平等。区分这两种官僚制，有一个十分简便的判别标准，就是看具有司法性质的争议裁决功能是否独立，是否能做到程序公正。????? 但是，中国的学者由于长时间的耳闻目睹，司空见惯，对于中国式官僚制有着一种下意识的认同。因此，在阐释韦伯式官僚制时，往往有意无意地加以“中国化”的理解。比如，同样是对韦伯式官僚制的批评，西方学者主要着眼于官僚制的非人格化和专业分工，而中国学者则往往强调官僚制的等级结构和效率低下。殊不知，身份等级和效率低下，恰恰是中国式官僚制的弊端，而韦伯式官僚制，恰恰以身份平等和效率优势取胜。中国学人由此出发对韦伯的批评，刚好是打错了板子。再进一步，西方学者提出改造官僚制，突出以人性化改造官僚制的理性至上；而中国学者提出改造官僚制，突出以法治体系代替人治体系。这样理解韦伯的官僚制，难免南辕北辙。一以合理性作为科层论的学理预设“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy ）是韦伯政治社会学的中心概念。可以说，他的政治理论实际上是围绕着这两个概念展开的，是对它们的进一步引申与发挥。合理性是韦伯科层理论的重要学理预设。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不致导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿