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黄建国：完善党政正职监督制度的思考2012年06月21日14:57 来源：中国共产党新闻网 　　完善对党政正职的监督制度，从我国党政领导体制的特点看，具有必要性;从反腐倡廉建设的现实情况看，具有紧迫性。当前，与党政正职有关的监督制度虽然较多，但针对党政正职的专门监督制度却比较少，而且还不够严密、不够科学、不够有效。完善对党政正职的监督制度，要遵循中央提出的总体思路，突出防治腐败这个目标取向，在完善已有制度的基础上，从分权限权、防止滥用权力、形成综合性监督平台、开展廉政民意测评等方面进行制度创新。 　　完善党政正职监督制度的必要性和紧迫性 　　从理论上看，我国党政领导体制的特点，决定了一般的监督措施对党政正职难以奏效。以地方党委为例，地方党委常委会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，书记名义上只有一票，但拥有会议的召集权和议程的确定权等至关重要的权力。在用人方面，书记事实上拥有对重要干部初始提名的主导权。这些权力使书记和其他常委事实上不可能处于平等地位。其他常委在其分工负责的范围内，其权力配置大致上也是这样一个格局。在政府系统，法律明确规定实行首长负责制，而有的却被演化成了“家长制”。在责任的配置上，一般也是要求党政正职对整个班子的工作负全责或负总责，不少工作还要对党政正职实行“一票否决”。所以，无论是正式权力还是实际支配力、影响力，党政正职与其他班子成员都不可相提并论。在监督制度的设计上，不应将其作为普通领导干部来对待和涵盖。 　　从现实情况看，对党政正职监督乏力，已成为反腐倡廉的一大瓶颈和软肋。按理党委会不能搞班长负责制，“不许用其他形式的组织取代委员会及常委会的领导”。政府系统正职的权力也应有合理的配置和制约。权力没有限制，好心也会办坏事。由于现行体制和传统文化等因素的作用，“一把手”权力太大、分量太重的状况未能有效改变。一些事情公说公有理，婆说婆有理，其根源在于“一把手”还没有讲话。“一把手”说一不二的情形依然存在，由此产生了诸多负面效应。近几年各地查处的腐败案件中，党政正职占有相当的比重，一些串案窝案的发生，更是少不了党政正职的参与和主导。改进和加强对党政正职的监督，一直是政治、经济生活中的难点，也是舆论关注的焦点之一，是不应回避、无法回避的问题。 　　目前党政正职监督制度的现状 　　总体上看，目前涉及党政正职的监督制度大致有两类：一类是具有一定针对性，或者把党政正职作为重点对象的制度;另一类是把党政正职作为一般对象涵盖在内的制度。就党内监督制度而言，大体有以下几类。 　　体现对党政正职权力制约的制度。主要是集体领导与个人分工负责相结合的制度，核心是“三个凡属”，即凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由党的委员会集体讨论作出决定。过去也称“三重一大”集体决策制度。这项制度对于避免方向性全局性错误有重要意义，但在防范腐败方面则有明显的局限性。引发腐败的通常都不是方针政策性和全局性的政治决策，而是那些包含利益冲突、能够进行利益输送和权钱交易的具体事项。比如，给予特定对象以特殊优惠、授予工程项目和政府合同、公共资源交易中的折让、各种税费的减免，等等。一些党政正职规避集体决策，主要也是在这类事项上。同时，这项制度也没有什么严格的监督检查措施，实际的执行在很大程度上依赖于各级党政正职的认识和自觉。 　　体现上级监督的制度。主要有重要情况报告与个人重大事项报告、谈话和诫勉、巡视制度等。其中，巡视制度是目前比较看重的一项制度，实行以来，也取得了不少成效，但由于受到主客观等诸多因素的影响，尚存在发现问题难的不足，通过巡视揭露出党政正职的腐败问题还不是很多。重要情况报告制度主要是在工作方面。个人重大事项报告作为内部报告制度，由于未规定对个人报告事项实行普遍的核查，目前还作用有限。谈话和诫勉制度在当前的社会环境下，阿谀逢迎讨好易，思想锥心坦诚难，往往是鼓励表扬多，批评提醒少，其作用不可高估。 　　体现专门机关监督的制度。主要有纪委的监督，组织部门的干部监督，审计部门的经济责任审计等。从目前看，纪委的监督是最有力度的，但及时性和有效性都还有很大的提升空间。经济责任审计以离任审计为主，主要是一种事后监督，对揭露违反财经制度的贪污、挪用等案件有一定作用，但对收受礼品、贿赂等问题则难以发现。组织部门的干部监督侧重于干部的日常管理，从效果看，揭露出廉政问题的不多。 　　体现同级监督的制度。主要是民主生活会、询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度。民主生活会在长期执政的和平环境下，功能客观地说是在退化和弱化。“批评上级官位难保，批评同级关系难搞，批评自己尽放空炮，批评下级选票减少”，这在一些地方和部门不是个别现象。询问和质询、罢免或撤换要求及处理制度理论上是力度很大的监督方式，但目前还没有看到这方面有影响的实