公共政策执行路径的协商合作的策略探讨.doc

公共政策执行路径的协商合作的策略探讨 协商合作作为一种民主形式，不仅关注制定科学理性、公平正义和内含着公共善的公共政策，而且关注这些公共政策的执行。它以自己特有的机制保障着民主决策的执行。协商合作视野下民主决策的执行，不是通常意义上的从上向下的单向度过程，即单纯由公共权力机构来推行公共政策，而是一个双向互动的过程，即公共权力机构和公民都是公共政策的执行主体，它们有机互动，共同推动公共政策的执行，因为参与了公共政策制定的公民及其社团也有义务推动公共政策的执行。另外，它也不是通常意义上依靠政策强制性而一味死搬硬套、强制执行的过程，而是在执行过程中不断地修正调适，以渐进方式趋向于政策目标，因为协商合作民主决策中的有限理性、渐进决策思想，也渗透进了协商决策的执行过程之中。它将在很大程度上促进行政管理学者丁煌所提出来的政策执行阻滞问题的有效解决。 一、多维认同中的主动执行 对于任何公共政策的执行来说，对公共政策的高度认同是其前提条件。高度认同的获得取决于下述条件。其一，认同主体全面充分地平等参与该公共政策的制定。平等参与带来认同，歧视排斥带来抵制。其二，该公共政策反映认同主体合情合理的利益和价值诉求。这也为参与主体理解公共政策找到了内在情感和理智的支撑点，使外在公共政策的内化获得了主体基础。其三，认同主体在全面认知和内在理解的基础上将形成对于公共政策的高度认同。一方面，全面认知使联结外在公共政策和内在认知结构的主体支撑点更加清晰，进而激发参与主体基于自我利益和价值的维护而主动地去认知、理解公共政策；另一方面，全面认知也是建立在所有参与主体依据公共道德和公共的合理性原则对公共政策的公开审视和批判基础之上的。这些条件在协商合作决策中都获得了满足。它们形成了协商决策参与和执行主体(包括政策的制定者、政策的执行者、政策的目标群体)在公共政策协商性产生和正式执行中具有内在的联系——对公共政策的多元多维认同。 1.界限认同 协商合作民主决策是针对经过非建制化协商合作发掘和初步整合、耦合机制提炼和传递、公共决策机构确认的特定公共问题。特定公共问题的内涵包括三个方面的内容：一是它有着源于自身矛盾冲突的特殊内容，二是它有着自己独特的影响群体，三是它处于社会联系之中。这三个方面的内容在协商合作民主决策中的政策性反映和主体对它们的认知，就形成了参与主体对协商决策的结果即公共政策的界限认同。首先，决策起点——公共决策机构确认的社会公共问题所内含的独特矛盾冲突机制，要求参与者通过协商方式全面认知、深刻把握该问题的本质和运行规律。在理性认知形成的理性共识基础上，参与者形成针对这种独特矛盾冲突的解决机制。这将可能有助于避免政策执行中政策在施行范围方面的滥用。其次，决策起点——公共决策机构确认的社会公共问题，总是在利益或价值分配方面牵涉着特定的社会群体。协商决策中，参与者的公开辩驳有利于与决策问题具有相关性的公民或群体和在场的公共权力机构代表或不在场的公共政策执行者进一步明确协商之后产生公共政策的目标群体。这将既在很大程度上避免公共政策的执行者在政策的执行过程中张冠李戴，又能激发在不同程度上协商参与该公共政策制定的目标群体对公共政策执行的监督，保证公共政策指定的目标群体能够成为该政策的作用对象。再次，决策起点——公共决策机构确认的社会公共问题是内在于社会系统之中的，与其他社会公共问题具有内在的关联性。协商决策各个环节中的公开辩驳，将在认知这种关联性的同时，使政策的制定者、执行者和目标群体对于该公共政策与其他公共政策的关系形成正确的认识。三者共同作用，将可能在一定程度上消除丁煌先生所发掘和确认的导致政策执行阻滞的政策执行主体认知缺陷中的两个因素，即“对所执行政策的界限缺乏正确的认知”和“对所执行的政策与其相关政策的关系缺乏正确的认知”。协商决策所带来的对于执行政策界限和与其他相关政策关联性的正确认识，将使协商决策所形成的公共政策在执行中有的放矢。 2.程序认同 协商决策非常注重民主程序的确立和遵循。首先，协商决策过程从大的方面来看，它是一个发现社会公共问题和初步整合、再度提炼和多渠道传递、决策起点确认和正式决策机构开展公开的协商讨论以形成公共政策的过程；从小的方面来看，它是一个公共决策机构确认决策起点、认定参与主体、公开协商讨论、在协商共识基础上进行共识决策或票决决策的过程。而无论是哪一个环节，都要求遵循着正式或非正式的程序规则。正是这种程序规则在引导政策制定者和目标群体有序参与的同时，也带来了基于协商程序内涵的公正性而产生的对于公共政策的程序认同。其次，公平的正义原则在正式和非正式的协商规范当中的贯彻，保障了协商规范内含着公正性。协商规范的公正性，在保障与决策问题具有关联性的公民及其社团在平等参与协商决策的基础上，给予社