加快制度创新推进农业保险可持续发展.docx

加快制度创新推进农业保险可持续发展黄延信农业部农村经济体制与经营管理司副司长。自上世纪九十年代初开始，在农业部从事农村改革政策问题研究，表了多篇有关农业保险制度建设的研究报告。（本文与农业部产业政策与法规司李伟毅合作）我国自2007年建立政府补贴的农业保险制度，其本质是在国家财政政策支持下建立的农业灾害补偿制度。经过五年多的实践，农业保险制度建设既有成功的探索，也显露出制度设计存在的缺陷，有必要认真总结农业保险发展成功的做法和经验，客观把握运行中存在的问题，深入分析产生问题的根源，完善相关制度设计，以促进农业保险可持续发展。一、农业保险成效显著自2007年开始实施中央财政农业保险保费补贴政策以来，补贴品种逐年增加、覆盖地区逐年扩大、保费补贴比例逐年提高，支付农民的灾害赔偿逐年增加，有效发挥了农业保险自然灾害补偿的重要作用。1．覆盖范围稳步扩大。从农业保险覆盖的地区来看，2007年试点省份仅包括内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川，目前已经扩大至全国。从农业保险覆盖的种养业产品来看，2007年开展试点之初，中央财政保费补贴的品种仅有玉米、大豆、小麦和棉花，之后补贴品种范围不断扩大，到2012年补贴品种已经达到15个，包括水稻、玉米、小麦、油料作物、棉花、马铃薯、青稞、天然橡胶、森林、能繁母猪、奶牛、育肥猪、牦牛、藏系羊和糖料作物。2007—2011年，农业保险累计保费收入超过600亿元，农户累计参保5.8亿户次，提供风险保障约1.78万亿元。2011年，农业保险保费收入174亿元，其中，有政府补贴的农业保险保费收入169.8亿元，为1.69亿户次农户承保农作物及林木19.12亿亩、牲畜8209.2万头（只），提供风险保障6523亿元。2．保费补贴持续增加。为减轻农民经济负担，调动农民参加农业保险的积极性，中央、省、市县各级财政对参保农民给予保费补贴，其中中央财政补贴35％（西部地区补贴40％），省财政补贴25％，县（市、区）财政15%，参保农户（龙头企业、专业合作经济组织）承担20%。北京市财政对农民参加农业保险给予50%的保费补贴，各区县财政补贴10-40%不等，累计补贴比例最高可达90%。中央财政安排的农业保险保费补贴预算资金从2007年的21.5亿元增长至2011年的97.06亿元，年均增长45.8%。自2007年以来，中央财政已累计拨付农业保险保费补贴资金262.1亿元。在具体操作上，先是县市财政根据农民参保情况向承保公司拨付应分摊的保费补贴，然后省财政再据此向承保公司拨付中央和省级的保费补贴。各级政府的财政补贴调动了农民的参保积极性，为农业保险的迅速发展发挥了重要的引导作用。3．灾害补偿功能日渐显现。据保监会统计，五年来，农业保险共向7000多万参保农户支付保险赔款超过400亿元，户均赔款近600元。2011年，农业保险赔款88.76亿元，其中有政府补贴的农业保险赔款85.54亿元，农业保险受益农户2142.58万户次；其中，有政府补贴的种植业保险赔款68.25亿元、养殖业保险赔款17.28亿元。近期黑龙江先后发生了玉米粘虫、台风“布拉万”等重大自然灾害，受灾总面积达1816万亩，保险公司赔偿金额将达6亿元左右。农业保险赔偿已成为农民灾后恢复生产的重要资金来源。4．管理协调机制逐步建立。发展农业保险涉及农民、保险机构、政府不同部门，实际运行中政策协调的工作量很大。为此，北京、辽宁等地积极探索完善农业保险的管理体制，成立由政府主管领导任组长，以农业、财政、保监部门为主，各有关部门参加的农业保险协调机制，协调机构的办公室设在农业部门。在工作机制上，农业部门积极引导农民投保、协调各方关系，并参与查勘、定损、灾害防控等；财政部门负责发放农业保险保费补贴，加强政府补贴资金监管；保监部门负责农业保险的市场准入，加强对农业保险机构的监管，逐步形成了支持农业保险的合力。二、农业保险存在的突出问题虽然我国的农业保险发展迅速，但尚处于不断完善的阶段，从为农民提供有效的灾后经济补偿、及时恢复农业生产、实现农业保险可持续发展角度，农民、基层干部反映，现行农业保险制度还存在一些比较突出的问题。1．农业保险覆盖面低。尽管部分地区的农业保险覆盖面已经较高，黑龙江农垦、安徽省等地已基本实现了100%全覆盖，但全国整体的覆盖面还比较低。到2011年，种植业保险的覆盖范围仅占全国播种面积的33%。全国第一种粮大省黑龙江2011年种植业承保面积6758万亩，覆盖面为37.13%，如不包括垦区覆盖面只有22.13%。与此同时，尽管农业保险的品种有所增加，但占农业产值10％的渔业保险尚未纳入中央财政保费补贴范畴；一些对区域经济发展、农民增收具有重要影响的大宗农产品，比如陕西的苹果、长江流域的柑橘等，尚未纳入中央财政保费补贴范围。2．农业保险保障水平低。种植业补