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关于构建政府部门内部控制概念框架的若干思考 时间： 2012-03-28来源：会计研究作者：樊行健 刘光忠编辑：XL 【摘要】政府部门内部控制至今没有形成一套成熟的理论模型或概念框架，导致政府部门内部控制理论研究和学术交流难以深入。目前有关内部控制概念框架的探讨主要集中在企业领域，对政府部门内部控制体系构建与实施的指导作用较为有限。在国际国内形势日益复杂多变的21 世纪，政府部门运用公共权力管理社会事务面临着前所未有的风险与挑战，加强政府部门内部控制建设成为一项刻不容缓的时代命题，而缺少统一规范的概念框架实属当前政府部门内部控制理论研究的缺憾。本文充分借鉴企业内部控制概念框架和其他学科概念框架研究的成果，同时紧密结合政府部门在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的功能特性，尝试构建一套涵盖定义、目标、原则、要素等内容，便于政府部门内部控制实践操作的概念框架。 【关键词】政府部门；内部控制；概念框架 一、引言 政府部门内部控制概念框架是政府部门内部控制的理论基础，对指导政府部门内部控制构建与实施具有重要的现实意义。任何学科都有贯穿于本学科演进历史并推动学科发展的基本问题，也都有与这个学科相适应的特定命题和概念系统或理论框架。在内部控制与风险管理概念框架的研究方面，1992 年美国COSO制定的《内部控制——整合框架》、1995 年加拿大CICA 发布的“控制原则标准” ( “CoCo”框架) 、1999 年英国ICAEW 发布并于2005 年英国FRC 修订的Turnbull 报告、2004 年美国COSO 制定的《企业风险管理——整合框架》，都可视为是较为公认的内部控制概念公告( 李心合，2010) 。我国2008 年由财政部等五部委联合颁布的《企业内部控制基本规范》，实际上就是我国企业内部控制概念框架公告。 迄今为止，在政府部门内部控制方面，还没有以概念公告或研究报告形式描述的概念框架体系，还没有形成一套成熟和规范的概念框架或理论模型。政府部门内部控制作为内部控制的重要组成部分，需要构建一个完整、独立且相对稳定的概念框架，这是开展政府部门内部控制理论研究和学术交流的现实需要，也是推动我国政府部门内部控制建设与实施的迫切要求。现实的问题不是政府部门内部控制领域是否需要构建一套完整的概念框架，而是如何构建具有特色的政府部门内部控制概念框架。本文试图就这一基础问题，在充分借鉴企业内部控制与风险管理概念框架和其他学科概念框架的基础上，结合政府部门内部控制特点做一些不成熟的探索。 二、构建政府部门内部控制概念框架的整体思路 政府部门内部控制概念框架是至少由政府部门内部控制定义、政府部门内部控制对象、政府部门内部控制假设、政府部门内部控制功能、政府部门内部制目标、政府部门内部控制原则、政府部门内部控制要素等组成的有机整体。这些内容之间是相互联系的，也是有主次的，可以把政府部门目标作为政府部门内部控制概念框架的起点，也可以把政府部门内部控制假设作为政府部门内部控制概念框架的起点，本是把政府部门内部控制定义作为政府部门内部控制概念框架的起点，贯彻了先“定性”后“目标”的传统逻辑思路。这应该是没有对错之说，只是研究路径习惯的不同而已。 经认真系统地研究，笔者认为，政府部门内部控制定义、政府部门内部控制目标、政府部门内部控制原则、政府部门内部控制要素是政府部门内部控制概念框架的基本组成内容，也是政府部门内部控制实践中急需从理论上寻求答案的现实问题。政府部门内部控制假设、政府部门内部控制功能、政府部门内部控制本质、政府部门内部控制方法等与一般的内部控制没有实质差别，因，本文重点研究了政府部门内部控制定义、目标、原则和要素。 三、政府部门内部控制定义是内部控制定义集合的子集 为了研究政府部门内部控制定义，本文针对现实中内部控制认识上的混沌状态，试图提出一个构建内部控制定义集合( 体系) 的新思路。当然，其目的不仅仅是为了界定政府部门内部控制定义的方便，而是为人们从不同视角认识内部控制提供一个平台。 关于内部控制定义，国内国外机构和学者进行了长期不懈地探索，不同的学者从不同的角度给内部控制所下的定义各有千秋。总体来看，人们对内部控制概念的认识是从起初的控制程序、控制政策的静态角度定义内部控制逐步变化为从过程、行为的动态角度来定义内部控制，是一个从静态到动态不断变化的过程。可以说，内部控制是一个抽象概念，关于内部控制概念的观点是不断发展的，这些不断变化的观点产生了不同的定义和相关术语。正如美国COSO( 2008) 所说的: 很多团体使用术语“内部控制”或其变化形式，但是对所有的人而言，其含义并不相同。为适应各方的需要，在内部控制实践和文献中创造了不同的术语和定义。虽然从不同角度看待内部控制是有必要的，但是含义上的差别妨碍了对于