中国行政法法典化的碍、模式和技术问题.doc

中国行政法法典化的障碍、模式及立法技术 :2007-11-13 作者简介:刘太刚（1966-），男，黑龙江伊春人，法学博士，中国人民大学公共管理学院副教授，研究方向：行政法、宪法、非营利组织法。中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1009－4997（2008）01－0023－04 中国行政法法典化的障碍、模式及立法技术 ? 刘太刚 ? （中国人民大学 公共管理学院,北京100872） ? 【摘要】我国行政法法典化所面临的主要障碍并不是技术障碍而是非技术障碍，行政法法典化的模式应当选择总法模式，行政法法典化的实现方式应当是分块合成，并以开放式的结构体系为将来接纳新的单项行政法律留有空间。全国人大应以总法模式的行政法典总揽我国行政领域的立法思路，尽早把行政法典列入立法规划，同时加紧制定行政法总则，以立法形式确立适用于一般行政领域的法律原则。 【关键词】行政法；法典化；行政法典；立法技术 长期以来，统一的行政法典一直被许多人视为非分之想。行政权的不断扩张、行政事务的纷繁复杂以及国外鲜有行政法典的现实，使行政法法典化的思路一直难以被立法部门及行政法学界的主流所接受。但随着行政法学研究的深入及国内外行政法治的发展，克服行政法法典化的技术障碍已触手可及，在此背景下，中国行政法是否应和其他部门法一样，选择一条法典化的发展道路，这关系着中国行政法发展的宏观战略和未来形貌，值得探讨。 一、行政法法典化的技术障碍 迄今为止，认定行政法难以法典化的理由显然出自技术方面的考虑。“行政法之所以不存在统一的法典，其原因有三：第一，行政法所调整的对象——行政关系过于广泛，且多种多样，各种不同的行政关系又存在较大的差别，很难以统一的规范加以调整；第二，部分行政关系的稳定性低，变动性大，有必要留给法律位阶较低的法规和规章调整，而不宜由统一法典进行规范；第三，行政法作为一个独立的法律部门产生较晚，规范各种行政关系的基本原则尚未完全形成，有些基本原则虽已形成，但尚不完全成熟，从而不具备将之编篡成统一法典的条件。”①为了论述的方便，笔者将上述三点原因分别概括为行政关系广泛说、行政关系不稳定说、行政法不成熟说。 首先，对于行政关系广泛说，笔者认为并不能服众。与其他部门法相比，很难说行政法的调整对象比民法的调整对象更广泛。现代行政权的触角尽管已延伸至从摇篮到墓地的时空领域和社会领域，但其基础仍然是人与人之间的财产及人身关系，即民事关系。从这种意义上说，无论被涂上了权力色彩的行政关系如何扩张，其范围都难以超越作为其基础的民事关系。就渊源而言，总是先有涉及摇篮和墓地的民事关系，才会有针对摇篮和墓地的行政关系；总是先有涉及互联网上的“网财”的民事关系，才会有针对“网财”的行政关系。作为公法关系的行政关系与作为私法关系的民事关系之间的这种渊源关系，使行政关系广泛说失去了赖以立论的历史佐证。而且，行政活动的种类再多，也多不过民事活动，甚至不见得多于形形色色的犯罪活动。而不同的行政关系之间的差别，也很难说比不同民事关系之间的差别更大，甚至不好说比不同性质的犯罪间的差别更大。更何况，行政关系的广泛性是近现代行政权扩张的结果，在奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的年代，西方国家行政关系的范围并不算广泛，但行政法的法典化仍然没有实现。因此，按照行政关系广泛说的逻辑，既解释不通民法和刑法何以能够法典化的现实，也解释不通在行政关系简单的年代行政法何以仍然没有实现法典化的现象，以行政关系广泛说为依据来反对行政法的法典化，恐怕难以自圆其说。 其次，就行政关系不稳定说而言，其立论的依据，实际上是担心统一的行政法典会损害行政机关应对丰富多彩的社会事务的能力，但这种担心实际上并不必要。因为，统一的行政法典并不会将所有的行政法规范一网打尽——正如民法典也没有将所有的民事规范一网打尽一样，统一的行政法典既不会完全取代法律位阶较低的行政法规、规章和其他规范性文件，也不会取消行政机关的自由裁量权及行政立法权，甚至不会影响立法机关在行政法典之外制定单项行政法律的权力，因而不会损害行政机关的应急能力，也不会降低行政机关的回应性。 最后，对于当今各国罕有行政法典的原因，应当承认，行政法不成熟说提出了一种非常有力的解释。正是由于行政法及行政法学的不成熟，才导致支持行政法法典化的主张无论在立法实践领域还是学术研究领域都难以占据主流地位。但另一方面，任何法律部门及法律学科都有一个由不成熟走向成熟的发展过程，而法典化则是其成熟与否的重要标志。显然，行政法不成熟说有助于我们认识行政法在过去为何无法实现法典化，却不能用来否定行政法法典化的未来趋势。随着行政法及行政法学的渐趋成熟，行政法完全可以紧随民法、刑法等其他部门法的脚步，走上一条法典化的发展道路。 值得注意的是，行政法法典化的技术障碍不仅在理论上