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协同理论下政府食品监管的整体性治理 　　【摘 要】食品安全关乎整个国家的稳定发展。政府作为食品安全监管的主体，发挥着不可替代的作用。然而，由于目前部门分责制的管理模式，食品安全治理的“碎片化”现象是当前食品监管乃至公共管理领域内的一大难题。因此，引入组织管理的协同理论，在整体政府的制度框架下进行整体性治理，是弥补政府食品监管困境的有效方式。 　　【关键词】协同理论；整体性治理理论；政府食品监管 　　我国政府食品监管困境以及严重的“碎片化”现象由来已久，是当前政府监管乃至公共管理面临的一大难题。社会普遍存在的地沟油现象，暴露出政府部门对食品链分段监管时的问题。因政府本身监管体制问题以及政府、企业、消费者三方在食品监管中作用的不对称性等原因，食品安全问题屡禁不止，政府食品监管举步维艰。如何采用更有效的方法，缓解政府食品监管的压力，保障社会的食品安全，成为目前政府亟待解决的问题。 　　一、协同理论下政府食品监管整体性治理的理论概述 　　（一）协同理论。在协同理论中所说的协同就是指系统内部的各个组成部分之间能够保持协调一致、共同合作，使整个系统达到一种有序稳定的状态，产生出一个新的结构或是生成一种新的功能。[1] 　　1.协同效应。如果一个系统中占主导地位的是独立运动，系统就会呈现出无规则的无序运动状态；而如果各子系统相互协调、相互合作，占主导地位的是整体运动时，系统则会呈现有规律有序运动状态。[2] 　　2.自组织原理。在《协同学导论》中，H?哈肯指出：研究一个工人的集体，如果每个工人按照经理发出的外部指示，而以一定的方式活动时，那么就称它为组织，或具有组织的功能。在生产某些产品中所需协作活动，来源于这种协调行为，这是不讲自明的。如果不存在给出的外部指令，而工人们按照互相默契的某种规则，各尽其责而协调地工作，那么这种与前面同样的过程，就称为自组织。[3] 　　（二）整体性治理理论。整体性治理是对新公共管理的一种修正。针对政府追求效率所带来“碎片化”的一系列问题，在长达20年之久的新公共管理运动实践与反思之后，英国学者佩里？？？？？希克斯等人提出了一个管理的新概念――“整体性治理”或“整体政府”。其主要内涵是合作的“跨界性”，主张在不消除专业化分工、组织边界的条件下，通过长期有效的制度化协作，促使社会公共管理各个主体，包括上下级政府之间、同级政府之间、公私部门之间建立多种联系协同行动，以达到发挥整体效能的作用。[4] 　　二、食品监管存在问题的理性反思 　　（一）“相关部门”监管模式。从案例研究中我们发现，调查过程中出现最多的字眼就是“相关部门”。所谓“相关部门”监管模式，即是一种多头监管模式。针对地沟油这一现象，可以管理的部门包括工商、质检、药监、卫生、环保、城管、公安等七个部门之多，但是最终为什么只有公安机关出面回应？所谓七个部门管不了一个地沟油，即是这种多头监管的弊病所在。从这一点可以看出，目前行政责任确定方面存在严重问题，垂直领导下的监管难免导致部门或地方政府在行使具体行政行为时的权力间的推诿、扯皮，想要追求一种最优行政效果的可能性几乎为零。同时，由于利益之间的相互博弈，对于一些部门间跨边界的模糊问题，为了使利益损失最小化，所谓的“相关部门”就会选择不管或是消极监管，这样同样使食品监管陷入为难的境地。谋求部门之间的协同，可以作为政府走出困境的出路。如果政府能够给各行政单位设置一个统一的目标，围绕这一目标研讨出最优的方案。同时，不同部门之间的的跨部门绩效考核，就能很好地避免所谓“相关部门”之间对于监管问题的不作为。所谓的部门利益，这样即可以转化为整体性的利益，“相关部门”为了这一整体利益，也就不得不做出有效的干预。 　　（二）政府单一化监管难度太大。地沟油死灰复燃，解决多年也没有得到有效解决，其实也不能完全将责任推诸于政府之上。单单让政府承担一切，政府也感觉到力不从心。不言而喻，食品安全问题涉及政府、企业和消费者三方关系。市场经济的发展，促进了食品行业的高速发展，然而由于市场本身的自发性、盲目性和滞后性，很容易导致食品行业内部的混乱。由于行业竞争日趋激烈，行业中的“逆向选择”，使得行业发展举步维艰。企业自然就会选择将损失转嫁给消费者，正如廉价的地沟油生产一样，企业为取得最大化收益，就必须消耗最小的生产资本，这样最终利益受到损害的还是普通消费者。那么，单从这一点来说，企业是不是也要发挥一定的作用呢？我们都知道，大凡食品行业，都有具体的行业内部规范。如何将这种规范与政府监管很好地结合起来，是一个需要我们考虑的问题，毕竟单方的力量总显得是相对薄弱的。这样，多方协调显得尤为重要。 　　三、政府食品监管的模式建构 　　（一）政府横纵向协同监管模式。中央政府作为垂直领导者，需为地方各政府设定一个整体性的治理