探查地方债黑洞.doc

探查地方债黑洞 本文来源于财新《新世纪》 2011年第9期 出版日期2011年03月07日 订阅《新世纪》|注册财新网 保守估计，2010年地方债总额逾10万亿元，债务率逾150%，已到“债务风险较高”程度 财新《新世纪》 记者 霍侃 王长勇 作为清理地方政府债务的前奏，全国性摸底调查正在全面铺开。 　　2011年3月1日，审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始了对31个省（区、市）和5个计划单列市政府性债务的全面审查。 　　此事早有先兆。在1月中旬召开的全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义称，对地方政府性债务进行全面审计，是今年审计署工作中的重头戏，“将关注这些债务从哪里来，投向是否存在重大违法违规问题等”。 　　庞大的地方政府债务积累多年，大量政府主导投资推动的“4万亿”经济刺激计划，更是导致债务规模在过去两年迅速膨胀。远有亚洲金融风暴，近有欧美债务危机，众多前车之鉴，使得中国地方政府的债务风险引来国内外投资者越来越紧密的关注，悲观者甚至认为这是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。 　　化解政府债务，显然已经提到中央政府的议事日程。而地方政府性债务到底有多少，至今仍是一笔糊涂账。由于各类债务与地方政府间的关系或明或暗，加之不同监管部门统计口径不一，获得全面准确的地方政府债务规模情况绝非易事。 　　近十年来，专家学者及研究机构用各种办法，进行各种估算。2000年前后，专家测算县乡债务规模为1万亿元。那时的县乡两级政府债务，主要由借款投资兴办企业、“普九”达标、建设县乡公路等基础设施，以及清理整顿农村合作基金会等形成。 　　2004年前后，专家测算范围扩大，债务规模随之剧增。财政部科研所副所长刘尚希按照财政风险矩阵法，对中国截至2004年的公共债务进行了全面测算，结果惊人：中央和地方全部政府债务规模超过12.4万亿元。 　　财政部科研所所长贾康用抽样调查和估算的方法，按假设条件估测，2007年地方政府的显性债务总额超过4万亿元；加上2007年末中央政府国债余额5.2万亿元，最后结果是：2007年中央和地方政府债务总额接近10万亿元。 　　此后情况更加复杂。2008年，为应对国际金融危机，中央政府启动了“4万亿”经济刺激计划，中央和地方在2009年和2010年共发行赤字2万亿元。地方政府更是借此东风大干快上。截至2010年6月末，银行投放给地方政府融资平台的贷款余额达到7.66万亿元。2010年，中央财政国债余额限额7.1万亿元。 　　若仅仅将中央代地方发行的4000亿元地方债券、7.66万亿元的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元，占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%。即便考虑基金收入等，中央和地方整体债务率必将超过100%。按审计署摸底审计地方债确定的标准，已达到“债务风险较高”的程度。 　　“这轮刺激政策之后，留下的融资平台债务和财政债务到底有多大？银行和财政风险究竟有多大？如果决策层不搞清楚，下一步如何进行宏观调控和分配财政资金，真的没有底。”国务院发展研究中心研究员倪红日认为，此时摸底全国债务，非常必要。 全国债务大起底 此次审计署对地方政府性债务摸底，覆盖范围之广、时间跨度之长，前所未有 　　对地方政府性债务进行全面摸底审计，最早在2010年12月召开的中央经济工作会议上作出部署。 　　到今年2月13日，国务院办公厅更下发《关于做好地方政府性债务审计工作的通知》，提出“摸清规模，分清类型，分析结构，揭示问题，查找原因，提出建议”的24字工作思路。随即，审计署与各地方政府就此次大范围审计工作进行培训和动员。 　　根据国务院办公厅同时发布的《地方政府性债务审计工作方案》（下称《工作方案》），此次审计地方债的首要目的是：摸清全国省、市、县三级地方政府性债务规模、结构及增减变化情况。 　　地方各级审计机关对此高度重视，称之为“重要的政治任务”。2月22日，重庆市审计局局长王耘农在专题培训上强调，这次债务审计同去年实施的债务审计，在“任务交办层次、组织方式、债务分类、时间跨度、审计深度等方面存在较大不同”，要求更高，任务更重。 　　“去年实施的债务审计”，指的是2010年上半年，审计署组织审计调查了18个省、16个市和36个县本级截至2009年底政府性债务余额的总体情况。显而易见，这是为今年全国性的债务风险排查探路。 　　财新《新世纪》记者从部分省市政府、审计机关获悉，各地省和省会城市本级债务，由审计署特派办审计。部分省份采取交叉审计方式，如广西壮族自治区本级和南宁市本级债务，由审计署驻哈尔滨特派办审计；天津市本级债务由长春特派办审计。市级和县级政府债务，由省级审计机关摸底，多数也是交叉审计。 　　此次审计署对地