供求视角下的公政策探析.doc

供求视角下的公共政策探析 卢少云 （厦门大学公共事务学院 福建厦门 361005） 摘要：国内公共政策研究主要集中在政策环节上，包括政策的制定、执行、评估、终结等阶段，侧重于政策的供给研究，忽视了政策的需求研究。构建需求与供给均衡来重新理解公共政策，把政策需求放在与政策供给同等的重要地位，寻找一种不同于传统政策研究的新政治经济学途径，对于探索公共政策研究的新范式具有重要意义。 关键词：公共政策 需求 供给 一、政治市场中的公共政策供求原理 政治市场是指人们参与政治活动时与其他政治个体和组织发生关系的场所公共选择理论认为与经济活动领域一样在政治领域人们追求自身利益的最大化公共政策是公共选择或非市场决策的结果，是选民、利益集团、政治家、官僚等相关利益群体之间在民主制度框架下相互博弈的产物。类似于经济市场，政治市场上政策的公共选择同样有自己的需求与供给原理。选民某种公共利益需求通过利益集团或直接向公共部门反映，然后公共部门通过非市场决策过程向选民供给公共政策物品，以满足选民的公共利益诉求。 公共政策的最终目标就是要解决公共问题。所谓“公共问题”是指社会上绝大多数人或相当一部分人所遇到的共同的问题。它使社会上绝大多数人或相当一部分人的共同期望无法转化现实。社会公共问题是社会基本矛盾在运动过程中的客观产物，它打破了人类社会原有的利益均衡，出现了社会局部或全面的紧张状态，一定程度上影响了社会的和谐与进步。公共政策物品作为解决社会公共问题的重要工具，引起了潜在的或现实的巨大需求。从一般意义上来讲公共政策物品的需求实际上是利益群体感到社会中现有的制度安排出现缺失或不均衡，从而使自己的利益受损或丧失。他们会要求重新安排现有的制度结构，或进行制度创新，使自己能获得潜在的或更多的利益。这实际上是提出了公共政策物品供给的需求。总之，当一些人发现通过新的公共政策物品供给以改变现有制度安排是有利可图的，那么他们就会发起对公共政策物品的需求。另外，公民对特定公共政策物品的需求并不等于公共部门就对该公共政策物品的需求，特定公民的利益诉求能否通过信息传递渠道顺利地反映到公共部门当中，体现了一个社会的公共政策体系是否健全，也关系到公共部门对特定公民的公共政策物品需求的把握程度。 公共政策物品的供给是政策问题确认后从政策进入规划到政策终结的一系列运作过程，这个过程也是公共政策物品供给的实现过程。相对于公共政策物品的需求而言，公共政策物品的供给更具有复杂性、艰巨性和长期性。公共政策物品的供给特征集中在政策系统的运作过程，主要表现在界定和衡量公共物品产出的困难、政府提供公共物品缺乏竞争机制、缺乏结算和终止的机制、政府提供公共物品缺乏有效的监督等几个方面。 二、公共政策物品供求失衡的根源 由于政治市场相对于经济市场更为复杂，面临着不确定性因素更多，政治市场中的公共选择机制往往难以有效地调节公共政策物品需求与供给的均衡，这样就容易导致公共政策供求失衡。事实上，公共政策供求失衡是绝对的，而供求均衡是相对的。因而需要探析影响政策供求失衡的因素，以便于最大限度地减少这些不良因素对公共政策供求均衡的影响。 （一）需求失灵的主要原因分析 第一，无组织的群体需求。社会生产力发展导致经济、政治利益原有的均衡关系被打破，社会个体的利益重新“洗牌”，为了能够在公共部门提供的公共政策物品中获得更多的利益，个人需要通过各种手段对公共政策物品供给主体施加影响。但是实践证明，个人的力量往往是微不足道的，需求的过度分散不利于引起公共部门的关注。为了维护和实现自己的利益要求，大家组织起来要比个人的力量大得多，效果也好得多，这样，利益集团就形成了。正如美国政策科学学者杰克逊所言，利益集团就是为了影响公共政策，具有相似观点和目标的人们的组合体。在每个高度组织化的现代社会中，利益集团是政治主体或政治共同体的一个重要因素。“就算是国家的社会、政治和经济生活都实行中央计划体制的情况下，也存在利益集团。” 第二，反映渠道不畅通。公共政策物品的需求包括从政策问题的客观产生到政策问题通过渠道反映到公共部门决策议程当中。反映渠道是否畅通决定了公民对公共政策物品的需求是否能顺利地转化为公共部门对同样公共政策物品的需求。如果反映的渠道不畅通，公民的利益诉求无法被公共部门所认知，那么公民对公共政策物品的需求仍然将处在公共部门的政策议程之外。从社会现实的角度来看，公共政策物品的缺失根源除了缺少供给公共政策物品的条件或政策运行机制不畅通以外，更多的问题就是反映渠道的失灵导致公共部门供给者无法掌握到公民对特定公共政策物品的需求，从而造成公共政策物品供求的失衡。 第三，领导干部错误的政绩观。“政治行动者的贴现率也许比社会的贴现率更高，一方面是奖励结构导致的结果，另一方面也与官员的任职期短有关，其结果常常是政治行动者短视和