推行代建制促进三角交通基础设施一体化建设的法律思考.doc

推行代建制促进长三角交通基础设施一体化建设的法律思考 上海市建纬律师事务所 陈应春 ????沪苏浙优势互补，实现长三角一体化，打造具有强劲竞争力的都市圈，已成为三地的共同愿望和共同利益所在，也已成为我国区域发展战略的重要组成部分。而长三角的一体化，排在首位的就是交通整合。没有交通的一体化，就不会有长三角的一体化。基于这种共识，长三角交通基础设施一体化的整体规划已成为国家和三地领导及有关专家考虑的重要事项，并已逐步付诸实施。 所谓长三角交通基础设施一体化主要是指在长三角地区建立以高速公路为主的公路网和城际快速轨道系统一体化的运输网络。就外延来说，以高速公路为主的公路网，主要是指苏浙沪三地围绕打造长三角“三小时都市圈”的目标，进行的高速公路网一体化的规划。现在，高速公路网络正在加速成型。据不完全统计，目前苏、浙、沪已建、在建、待建的高速公路有沪宁、宁杭、杭甬等近20条。早在去年，苏、浙、沪就分别提出，到2005年，上海将形成高速公路基础网络以及出市的快速通道网络，上海与苏、浙的高速公路通道将增至7条和4条；浙江在今后5年将投入600多亿元建成1000多公里高速公路，江苏力争3年后全省高速公路通车里程超过2500公里，届时浙、苏之间的高速公路通道将增至4条。1三地还均对自己的公路网络规划进行了调整。就拿对上海的入口规划来说，江苏到上海的高速公路通道规划增加了沿江高速二期、苏沪高速，上述规划高速建成后，将有6条高速公路的6个口子、38条车道与上海相接；浙江通往上海的高速增加了杭浦高速、申嘉湖高速，同时将现有沪杭高速浙江段进行全线拓宽，上述规划建成后，浙江将有3条高速、4个口子、22个车道与上海相接。目前，江苏正在建设和完善沪宁通道、沿江通道、沪宜通道、沿海通道、宁杭通道、沿京杭运河通道和G318通道；上海的“153060”高速公路网也在建设中；浙江的“两纵两横十八连三通道”实施后，与省外连接的十八个高速公路口子中，有八个是与上海、江苏相接。这些公路建成后，将有效地实现长三角公路网络一体化。以沿海通道为例，苏通大桥的建设，跨越了长江天堑，消灭了华东地区沿海的第一道瓶颈，沟通了上海以及苏南地区，同时上海的“一小时都市圈”也将覆盖南通市；杭州湾跨海大桥的建设，解决了华东地区沿海的第二道瓶颈。从苏通大桥到杭州湾跨海大桥，加上苏嘉杭高速、连盐通高速等高速公路以及一些干线公路，共同构成了以上海为核心的一个“扇面”，串接了南通、苏州、嘉兴、杭州、宁波等长三角的核心地区2。 ????城际快速轨道系统是指在未来形成接驳上海、连通长三角都市圈的区域性轨道交通网。2004年2月22日，国务院讨论并通过的目标定位到2020年的《中长期铁路网规划》中明确提出“建立省会城市及大中城市间的快速客运通道，以及环渤海地区、长江三角洲地区、珠江三角洲地区三个城际快速客运系统”。上海铁路局相关人士也透露，铁道部已经积极与沪、苏、浙协商，共同开展长三角城际铁路规划研究，力争在2010年前建成沪宁、沪杭城际铁路，2010年前实现长三角“无缝接轨”。去年以来，长三角各城市纷纷筹备上马轨道交通项目，苏州、无锡、南京、宁波、杭州、嘉兴等地都编制了各自的“城市轨道交通线网规划”。而这些规划都为其他城市预留了对接口。3 ????长三角交通基础设施一体化涉及的上述高速公路、城际轨道交通基础设施项目投资巨大，其投资主体必然多元化。但由历史的和现实的条件决定，政府投资或政府出资占主体的投资方式仍将是我国基础设施建设领域的主要方式，长三角交通基础设施一体化建设也不能例外。 ????以往的政府投资项目，由于建设管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，除易滋生政治腐败问题外，往往导致工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下、成为钓鱼工程或三超工程(即概算超估算、预算超概算、结算超预算)。因此，在长三角交通基础设施政府投资项目上，要寻求一种模式力求避免以往政府投资建设项目易产生的问题，并在合约文件设计时予以注意。根据厦门、北京、深圳、上海、宁波等城市政府投资工程管理方式改革的探索，代建制模式取得良好的成效，成为政府投资建设领域的一个引人注目的亮点。 ??一、代建制源起、发展(不同地方模式)及性质 ??1、以厦门北京为代表的政府投资代建制模式(简称北京模式)。 ??代建制模式源于厦门。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，针对市级财政性投融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端，以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司，由这些公司代替业主对项目实施建设，并在改革中不断对这种方法加以完善，逐步发展成为了现在的项目代建