公立医院两权分改革与构建现代医院管理制度.doc

公立医院两权分离改革与构建现代医院管理制度 摘要：在市场经济发展以及加入WTO条件下，各级各类医院面临生存与发展的严峻问题。为探索适应市场经济体制的新机制，城市公立（指国有）医院改革必须从过去单纯的政策调整推进到深层次的产权领域，实行出资人所有权与医院法人财产权相分离，创新管理体制，建立起政府出资举办医院、宏观管理医院与医院自主管理的现代医院管理制度。 本文依据市场经济发展的一般规律以及医院改革的演变趋势。提出，在我国建立现代医院管理制度的整体构架：出资人所有权与医院法人财产权分离，在政府与公立医院之间建立权责明晰的产权关系；明确政府职能定位，构筑宏观管理体制；完善以产权改造为核心的医疗机构分类管理制度，促进有效竞争；公立医院自主建立法人治理结构，塑造微观管理模式，使之成为适应市场的法人实体和竞争主体。以促进公立医院在新时期充满新的活力，实现新的发展。 关键词：公立医院、所有权、法人财产权、治理结构、现代医院管理制度。 一、公立医院所有权与法人财产权分离的模式探析 长期以来，公立医院名义上是政府的医院，所有权、产权、经营权、决策权界定不清，造成投资主体、经营主体、管理主体各自的权责不明确，甚至混为一体，直接影响医院的管理体制和管理行为。在经济体制转轨时期，医院产权制度固有的弊端日益显现：所有权主体不明确，产权关系模糊；政府与医院职能错位，过度干预医院的经营和管理；产权高度集中，难以实现资产重组和优化配置，与市场经济兼容度很低。显然，实行两权分离的改革，是市场经济体制的必然要求，实现政事分开的根本前提，转换医院经营机制的关键环节，WTO框架下开放医疗服务市场的客观需要，成为医院改革与发展的一般趋势。 当代社会，产权制度改革不仅是我国深化医院改革需要探索的一大课题，而且是一种国际性改革潮流，成了国际卫生改革中引人关注的热点问题。在我国，进入20世纪90年代，党的十四届三中全会决定建立现代企业制度，医院产权变革便应运而生。总体来看，各地探索的股份制和股份合作制医院、中外合营合作、委托经营、出售转让等多种形式的产权改革，对于增强医院活力、转换经营机制起到一定的积极作用，但也存在明显的局限性。主要是没有突破计划经济体制下政府直接管理医院的基本框架，政医职责没有分开，医院还没有完全成为充满活力的市场主体，改革仍然明显滞后。进入新的时期，公立医院体制改革的着力点应该放在两权分离，政事分开，以及医院内部治理结构上下功夫。 实行所有权与经营权（法人财产权）的分离，无论从理论上、还是历史上看，生产资料所有权和经营权并非统一于同一主体，这是不容置疑的。公立医院资产属于代表全体人民利益的国家所有，并不意味着国家机构直接经营管理医院。按照市场经济基本原理，公有制医院仍然是商品生产者和经营者，应当具有商品生产者应有的地位和功能，这就是：自主经营、自主管理，具有自我发展、自我约束的能力。在社会主义市场经济条件下，要探索既能赋予公立医院以商品生产者和经营者的地位和功能，又能保持其公有制的本质，找出公有制医院与现代市场经济的具体结合形式，就必须突破两权合一的框框，采取多种形式促进出资人所有权与医院法人财产权分开，以调动医院和社会的积极性，这是改革的一个重要方面。 在现代经济学会中，财产所有权 是国家通过法律形式确认财产所有者对其资产的占有权利，是财产最终归属经济关系的法律形式，包括占有、使用，收益和转让等四种权能。财产所有权是产权的主要形式，随着所有权包含的各项权能的分离与不同组合，由此派生出其他形式的产权。在历史上，产权就是从所有权中分离出来的财产关系。然而，所有权与产权不是同一概念。产权作为一个经济范畴，从最基本的意义上说，是人们围绕财产而形成的关系，主要通过人们对既定客体（财产）的权力和职能体现出来。从经济关系角度看，产权是财产权力的组织形式，体现一种责、权、利关系。 对于公立医院两权分离改革来说，关键要在理论上确立公立医院法人财产权。借鉴《国有企业财产管理条例》的有关规定，公立医院法人财产权可在理论上表述为，医院对国家授予其经营管理的财产享有独立支配权，是经营权与法人制度的结合。当然，这种权利只能是财产意义上的经营权，而不包含归属意义上的所有权。因此，所有权与经营权的分离是相对的，而不是绝对的，分离所体现的是权利和责任的划分，所有者不得干预医院的经营权，医院也不能不受所有者的约束，损害所有者权益。实行两权分离，既要保障国家所有权，又要落实医院经营权。 必须指出，法人财产权与经营权既相联系又有区别，法人财产权包括收益权。如果没有收益权，国家对公立医院仍负完全责任，而不是有限责任。况且，只有确立医院享有法人财产权，才能使医院取得法人资格，独立承担民事责任，真正成为市场主体。依据法人财产权的内在含义，从严格理论意义上说，公立医