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中国土地管理法律中的刺激因素与自下而上的管理模式 华盛顿大学法学院法学教授 郭丹青 Donald C. Clarke Professor of Law University of Washington School of Law Seattle, Washington, USA Email: dclarke@ WWW home page: /dclarke 2000年1月31日稿 中译文本 中央政府通过对中国农村土地进行管理主要希望达到两个目的：第一，停止或至少减缓耕地被转作非农业用途，无论这种转化是通过自愿的办法或者是非自愿的手段（比如征用）来完成；第二就是保护、巩固农民根据土地承包合同而享有的对土地的各项权利，藉以刺激农业投资和生产。众所周知，这两个目标的实现都在面临来自地方政府土地开发行为的严重挑战。然而经常被忽略的是，两方面的问题至少有一部分出自同一原因：采用的是自上而下、集权官僚化的土地管理方法，而非依靠自下而上、非集权化、依靠市场推动的策略。 对症下药就要摸清病因。正如中国法学界长期所言：中央政府三令五申严禁地方政府违反承包合同、擅自把耕地转作非农业用途，而地方政府一直对中央的命令视如不见。然而不幸的是，造成这种现象的原因总是被过分地归结于农村基层干部不能正确领会理解中央政策，或是相关法律概念的模糊不清。根据这种诊断，加强教育和澄清思想认识是解决问题的药方。 在此，我要提出另外一种思路，这一思路建立在这样的基本事实上：农村基层干部正如其他人一样：做什么事情，一是因为愿意那样做，二是因为能够那样做。因此，我们必须要弄明白有什么因素促使他们愿意从农民手里夺走承包土地、用于开发，以及是什么因素使得他们可以成功。 促使农用耕地被转作非农业用途的刺激因素 具有讽刺意义的是，促使耕地被转作非农业用途的刺激因素存在于包括《土地管理法》在内的中央政府制定的法律和法规中。根据这些法律法规，农业用地是非完全商品化的，而非农业用地是相对而言商品化的，这一事实就是刺激耕地向非农化转化的基本因素。一旦被商品化，土地就会具有更高的市场价值，任何可以获取价值增量的相关主体在利益的刺激推动下，就会愿意把耕地转作非农业用途。 农业用地的相对非商品化表现在多个方面。首先，涉及这种土地的权利是很难被转让的。在法律上，农用土地的所有权是集体所有权。只有通过国家征用，这种所有权的主体才能改变。对农村集体所有的土地拥有使用权的个人，即，缔结承包合同的农民，也不能自由地转让他们对土地的权利。 其次，从事农业生产的劳动者负有向国家缴纳公粮的义务，而征缴价格是低于市场价格的。这一义务实际上成为农业用地所负担的税收，一旦土地不再保持农用，这个隐含的“税”也会消失。正因为在农业用地附着有这样一个特殊的税赋，国家一定会加倍小心防止土地用途的转化；降低了土地的流通力，土地的价值也就贬值了。 与此相比，土地一旦脱离农用，其使用所受到的限制就少得多。第一，土地先转化为国有土地，然后使用者可以获得国有土地的长期使用权，而这种土地的使用权是可以相对自由地转让的。无论如何，总要比在承包合同下对土地的各项权利的可转让性大。能够流通转让的权利总会具有更大的价值。 第二点，一旦发生土地用途的转化，国家就不大继续关心土地的用途。结果当然是土地更容易被用于最发挥其经济价值的用途，新增的收益就流向了能够首先获益于“商品化”所带来的经济利益的机构。 土地用途转化带来的经济利益越大，推动耕地转作非农用的刺激因素也就越强。衡量“非农用化”所带来的收益，就是转化后收入和转化成本之差。极具讽刺的是，通过人为地把征用耕地的补偿费降到市场价格水平之下，《土地管理法》正在鼓励耕地非农用途的转化。该法第47条规定，决定征用耕地补偿费数额的标准应当是耕地依原用途所具有的价值。但是既然原用途是农业生产，有两点因素造成这一价值必定会很低：首先，某些耕地所种植的品种未必是可以实现最高经济价值的作物；其次，用于农业生产的土地，其价值很可能比用作其他用途大大为低。 我们以华南某地优美的海滩旁一块稻田为例，地方政府想在这片地上建造宾馆。假设当土地作为稻田使用时每年创造的税前净收入为N元，其市场价值因此为Y元；如果被用于建设宾馆（我假定这是这片土地最有经济价值的用途）这块土地每年创造的税前净收入就是5N元，市场价值因此为5Y元。根据《土地管理法》第47条，当地的村民集体组织最多只能从征用单位得到Y元的补偿（假设第47条的补偿费公式可以正确反映年收入的总价值）。而征用方就可以获得一块能够带来最大价值为5Y元的土地，一旦征用，就可以把土地投入这一用途的使用中去。因为村民集体组织不能享有土地被用作宾馆的价值，这一价值中4Y元的部分就以转化土地使用用途的方式从村民集体流向征用方。但是为什么村民集体不应该拥有这4Y部