增加「生果金」的契机—老人综援并入高龄津贴的建议.doc

增加「生果金」的契機—老人綜援併入高齡津貼的建議 王卓祺 香港中文大學社工系教授 信報2008年10日30日第10頁 經濟審查，稱為普通高齡津貼 或七十歲的受惠者 不用經濟審查的高齡津貼 ，都一視同仁。特區政府從善如流，是值得歡迎的措舉。但從政策角度來看，卻有值得商榷之處—增加生果達到養老目的，概念上有其吊詭之處，也涉及養老保障制度本身的問題。這需要瞭解生果金的俗稱及為何一些長者要依靠生果金作為養老依靠的背景。 早於2001年筆者曾經做過的一次民意調查，結果發現贊成生果金只給予有經濟需要的長者只有三成二，而反對者則達五成半。 當年還未有廣泛報導一些領取生果金長者，以拾荒幫補生計而不申請綜援的慘況。可見生果金受社會接受的程度。 目前香港沒有完善的退休制度，2000年底才開始供強積金，致使不少沒有積蓄、被家人遺棄，或家人本身亦生活貧困的長者墮入貧窮。但香港有完善的社會救濟制度，即簡稱為「綜援」的福利待遇；理論上包括受惠者基本生活需要，如衣、食、住、行等。實際亦在物質上可維持基本開支，當然生活是艱苦的。這亦是所有社會救濟制度設計的原意—待遇不可太好，不然會影響工作誘因。據筆者瞭解，綜援受惠者最苦惱是不單止物質生活比不上普通人家，更重要是依賴綜援養活所帶來的社會標籤。由於綜援有社會標籤，部分有資格的長者寧願捱窮而棄綜援每月平均二千八左右的金額 包括租金津貼 ，而寧取七百零伍元的生果金。香港社會福利制度並不是沒有照顧長者，關鍵是綜援的經濟審查引致的社會標籤，令部分深受傳統自助價值影響的長者拒領而己。 社會標籤是抽象的概念，但它心理威力卻是巨大，對福利受惠者的精神負擔是沈重的。因此，這項成立目的為敬老象徵意義的高齡津貼，被論述為「生果金」。它的意思是，高齡津貼「小小」的金額只夠買生果，是表達政府或社會敬老的心意。這個論述將生果金與依靠福利養活的綜援 社會救濟 分辨出來。這是聰明的民間智慧，把傳統上有社會籤標的「福利」改為敬老的「生果金」，而去除標籤的心理負擔—即道德包袱帶來的心理壓力。經過這一度去標籤化的論述，高齡津貼更成為是全民，無論貧富，都視之為社會權利的福利待遇。 但大家是否注意到，四十萬七十歲以上長者申請生果金不用經濟審查，而六十五歲至七十歲的受惠者則要經過會有社會標籤的審查程式。然而，這六萬八千接受經濟審查的長者卻未有社會標籤的心理負擔。可見，在不用經濟審查長者的全民普及基礎上，經濟審查的標籤並未發揮它理論上的威力。筆者據此在去年已提出反對一刀切增加生果金的觀點；同時認為有經濟需要的七十歲高齡津貼長者，則可經一簡單審查程式，得到額外待遇。 現實上，對於有實際需要的長者，一千元是不足夠的。但對於不熟悉綜援的人士，他們可能不知道一位有工作能力的單身成人，每月只得到一千七百五十元的綜援基金金額而己。當然生果金愈多愈好，但吊詭的是，增加生果金金額達致養老的基本水準，它便成為社會養老保障的最基本部分—基本養老金 state pension 。 特首曾蔭權先生一律增加生果金至一千元的建議，容有浪費社會資源之嫌；但這金額已經距離基本養老金的水準不遠。養老金不同綜援，一般制度設計是多層次的；如最底部分是全民享有的基本養老金，第二層是勞資供款的公積金 強積金屬於這一層次 ，再加第三層私人儲蓄及投資。沒有任何一個養老保障制度設計是基本養老金完全滿足所有生活需要，一般考慮是平均工資三成左右。若考慮養老金不似綜援要加入租金津貼；加上香港得天獨厚，差不多免費的全民普及的醫療制度；筆者相信基本養老金與目前單身成人綜援金—即一千七百五十元是勉強可以的。以生果金一千元計算，還差七百五十元；但隨著強積金的養老功能發揮出來，香港的三層次養老保障制度已具雛型。若朝著這個多層次養老制度的方向發展，高齡津貼不可能再叫做生果金，它已經是單身成人綜援金的五成七，不可以再說是買生果的「小小」金額。 不過，最大問題還是誰付鈔的問題，無論是一千元或至千七元的七百五十元的差額！香港政黨、民意及社福界最令政府頭痛的問題是多提或只提滿足需要的權利，少提或不提責任的承擔。筆者不贊成是由公帑付帳；基於港人現實主義傳統根深蒂固，它是與福利養賴人的道德論述並行！例証是不少有子女的老人申請綜援，作為家庭經濟的策略。雖然綜援有巨大的社會標籤，但功利先於道德的考慮十分符合中國傳統說法—衣食足、知榮辱；尤其是就業貧窮普遍的今日香港社會！財政上，公帑付帳亦加重已經狹窄的稅基。其次是全民供款。這一點已有倡議者，本文不加以詳述。第三是開徵用於養老的銷售稅。這與全民供款一樣是最平等的方法。兩者都可以糾正一小部分納稅人付鈔的稅基狹窄問題。 不過，付鈔的問題都會是任何政府的首項頭痛政治問題，也應該靜候適當時機才提出公眾討論。今天政府應該考慮將綜援老人待遇，併入高齡津貼的全民普及基礎之上，以減低綜援的社會標籤。