如何建立集体建设地合理流转的新制度.doc

我国是一个农业大国，农村人口众多，解决农民的生存和发展问题是党和政府的首要任务。我国的改革开放是从农村土地利用体制起步的，至今仍坚持农民集体所有，以承包农地、审批建设用地方式分散利用的制度。农民集体土地主要分为两类：一类是农业用地；另一类是建设用地。根据《土地管理法》第４条，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。农村还存在大量需要开发和利用价值很低的四荒土地，即荒山、荒沟、荒丘和荒滩。这一部分土地，在分类上称为未利用地。改革开放之后，我国农村一直实行承包经营体制。《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年3月1日起施行）第３条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村建设用地是指用于非农业目的的土地，主要包括：农民修建私有住宅的宅基地、农村公益事业和公共设施所占用的土地、农村兴办集体企业及与其他非农业主体联办企业占用的土地。农村建设用地涉及的核心问题是如何建立农村建设用地交易市场和配套制度。目前农村建设用地不可流转已经严重制约了农村经济发展。在农村建设用地中，公益事业用地的功能类似于城市公益用地，一般不能为个人获得，不存在流转问题。农村宅基地并没有独立成为农民个人财产，乡镇企业用地原则上也没有从农民集体所有独立出来成为可流转财产，只是破产兼并时允许建设用地使用权转让。在实行市场经济的今天，农村经济要靠工业化和城市化推动，其重要途径便是建立农村建设用地使用权流转规则，使农村建设用地使用权能在市场流通，使农村建设用地成为农村集体的主要原始资本和融资手段，吸引外部资金，发展农村工商业，推进农村城市化。因此，我国迫切需要在保持农村耕地相对稳定的前提下，建立农村建设用地使用权流转规则，逐渐建立农村和城市建设用地使用权统一流转规则和市场。 如何创建一个集体建设用地合理流转的新制度已成为当前不可回避并亟待解决的现实问题。 １我国集体建设用地产权制度的欠缺 在我国，国有土地和集体土地产权的不平等关系长期存在。城市国有土地的所有权、使用权分离后，使用权可以买卖和租赁；而农村土地至今不能自主地流转，尽管地下交易已大量发生。因此已形成“两种产权，两个市场”的二元结构。 同时，国家以行政手段低价征用农村土地，使集体土地资产不断流失。农村集体建设用地的使用主体和交易的限制较多。按照法律，农村集体建设用地使用主体是农村集体经济组织，村民和农村集体经济组织与其他单位和个人可以土地使用权入股、联营，共同兴办企业。法律还规定对符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，由于破产兼并等原因，集体建设用地可以转移，但对转移的接受主体没有规定。这些限制使农村集体建设用地的交易受限，使正常的市场机制难以发挥作用；将建设用地市场分割为一个二元结构的市场，即国有土地使用权和集体建设用地市场。 ２集体建设用地流转的法律缺陷与创新空间 我国法律法规对于集体土地流转多是严格限制、禁止流转的。1986年的《土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除非法建筑物，并对当事人处以罚款。” 显然，这些规定具有明显的缺陷与不足。但我们还是可以找到法律留下的创新空间。 空间一：1988年4月的《中华人民共和国宪法修正案》第２条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这里的“土地的使用权”既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权，而集体土地使用权包括集体农用地使用权和集体建设用地使用权。“转让”是广义的，包括出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、入股等各种形式。可见，集体建设用地流转的合宪性是确定的。 空间二：1988年12月的《土地管理法》第２条规定：“国有土地和集体土地的使用权可以依法转让。”1998年8月新修订的《土地管理法》第２条规定：“土地使用权可以依法转让。”可见集体土地使用权的可转让性是法律明确规定了的。 空间三：1998年新修订的《土地管理法》第60条规定，农村集体经济组织可以使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用入股、联营等形式共同兴办企业。该条可谓是法律规定的集体建设用地流转的一种具体方式。 空间四：1998年新修订的《土地管理法》第63条规定，因破产、兼并等情形致使农民集体建设用地使用权发生转移的，可以实行流转。只不过设置了两个限制条件：一是应当符合土地利用总体规划，二是必须依法取得建设用地使用权，并随厂房等一同转移。该条