我国农地使用权制的法律思考.doc

我国农地使用权制度的法律思考 刘向东 天津工业大学文法学院 博士 　　　内容提要: 我国社会主义公有制条件下的农地使用权制度已经历了数次变革，取得了令世人瞩目的成绩。但随着我国社会经济的不断发展和经济体制改革的整体推进，土地承包经营制度本身设计固有的一些缺陷日趋显露。2007年3月《物权法》的通过，为进一步完善土地承包经营制度，深化农地使用权制度改革提供法律保障。因此，如何深化农地使用权制度改革，依法完善农地使用权制度，明晰农地使用权利体系，稳定现有的土地承包格局，保障集体农地财产所有权，赋予农民公平、自由、合法的农地使用权益，对于我国社会主义新农村建设意义重大。 　　一、农地使用权制度及其法律特征 　　1.农地使用权制度的内涵 　　农地使用权是指以农业经营为目的，对集体所有的农用土地进行占有、使用、收益的权利。农地使用权是一种综合性、概括性的权利，是我国农地使用制度的法律体现形式。农地使用者依法根据自己的意志，按农地性能和用途进行事实上的利用和使用。农地使用权与农地所有权既可以结合，也可以分离，即农地所有者和非农地所有权人都可以行使农地使用权。目前，我国农地使用权的取得采取无偿行政划拨、有偿出让或转让，农地使用权的设定期限依据用途不同而有不同的年限，目前我国土地承包经营权是有期限的：耕地30年，草地30-50年，林地30-70年。特殊林地的承包期经国务院、林业主管部门批准可以延长。 　　农地使用权制度是指国家对农地使用权的一系列法律规定。我国的农地使用权制度不仅体现一种产权制度，一种农业生产经营制度，还体现一种对农民的社会保障制度内涵。农地使用权制度包括三个方面的涵义： 　　第一，农地使用权是一种“成员权”。 [1]每个农民都有权按人口平均分得一份农地，20世纪80年代以来，全国各地频繁发生的随着人口的变化的农地调整，在很大程度上，正是为了维护这种“成员权”。成员权的性质也决定了农地的所有权必须界定为集体所有，由集体经济组织承担发包农地并根据社区人口的变化调整农地的责任，以保证每个人都能公平地获得农地。 　　第二，农地使用权保障了农民“就业权”。改革初期，乡镇企业还很不发达，农民从事非农生产的可能性很小。为了生存的需要，农民只能够通过利用以农地为主的农业生产资料进行农业生产获得收入。农地就必然承担起对绝大多数农民的就业职能。直到今天，我国绝大多数农民包括经向非农产业转移的农民仍然以种地作为最后的就业出路保障。 　　第三，农地使用权体现了农民的“社会保障权”。大多数农户通过农地生产经营获得维持家庭基本的生存需要的收入。 　　2.农地使用权制度的法律特征 　　第一，主体特定性。由农地所有权的性质所决定，农地使用权的主体主要是农村的集体组织和农村集体经济组织的内部成员。 　　第二，农地使用权取得的无偿性。农地使用权的取得，一般不必支付地租性质的费用。因此，可以说农地使用权的取得是无偿的。 　　第三，农地使用权能限制性。农地使用权的实际范围直接受到集体组织的利用行为的制约。农地的利用，可以由农村集体实施，也可以由个人或者集体以外具有独立民事主体资格的组织实施;农地使用权的行使，必须遵守有关法律规定，“农村集体所有的农地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。 　　二、我国现行农地使用权制度的法律体系和局限性 　　1.我国现行的农地使用权制度的法律体系 　　我国现行的农地使用权制度是十一届三中全会以来确立的土地承包经营制度。以农村土地承包经营权为表现形式的农地使用权制度的法律制度体系就是土地承包经营权在各种法律规范中的具体组织和结构体现，具体表现如下： 　　第一，我国《宪法》确立土地承包经营权的合法地位。我国《宪法》第10条第1、2款规定：“城市的农地属于国家所有。农村和城市郊区的农地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”;第4、5款规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让农地。农地使用权可以依照法律规定转让。一切使用农地的组织和个人必须合理地利用农地。”这是我国农村土地承包经营权形成的根本前提。 　　第二，1986年颁布的《民法通则》明确土地承包经营权受法律保护之标的。我国《民法通则》第80条第2款规定：“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的农地的承包经营权受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律和合同规定。”这里明确指出土地承包经营权作为一项民事权利是受法律保护的，其标的为集体所有的农地或国家所有而由集体使用的农地。 　　第三，1998年第四次修订的《土地管理法》明确规定了土地承包经营权的主体、内容和期限。我国《土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的农地由本集体经济组织成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农地承包期