推进生态文明制度设的战略思考.doc

推进生态文明制度建设的战略思考 党的十八大把生态文明建设放在突出位置，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局。李克强总理在2014年政府工作报告中提出，“要像对贫困宣战一样坚决向污染宣战”。 生态文明建设是一项庞大的系统工程，从改变生态环境到实现生态文明，必须构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，用制度推进建设、规范行为、落实目标、惩罚问责，使制度成为保障生态文明持续健康发展的重要条件。 一、顶层设计，建立推进生态文明制度建设的体系 十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，首次确立了生态文明制度体系。要从源头、过程、后果的全过程，按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路，建设生态文明制度体系。 在源头上健全产权制度和用途管制制度，防止损害生态环境的行为，提高资源配置效率。 首先，进行确权登记，对自然生态空间包括土地、森林、山岭、水流、草原、荒地、滩涂进行统一的确权登记。其次，明确产权关系，明确国土空间自然资源资产的所有者、使用者、监管者及其权责利关系，形成归属明晰、权责明确、监管高效的自然资源资产产权制度。第三，对用途进行管制，明确各类国土空间开发、利用及保护的边界，实现能源、水资源及矿产资源按质量进行分级，实现梯级利用。第四，严格准入制度，实行最严格的土地用途管理、资源节约管理，强化规划，严格审查，禁止不符合用途管制和节约标准的开发活动。 在发展和开发过程中，严守资源环境生态红线，建立一套制度约束地方和企业行为的制度，保护和修复自然生态系统。 首先，构建生态安全屏障，形成以青藏高原—川滇、东北森林带、北方防护带、南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他重大生态功能区为重要支撑，以重点区域为重要组成的生态安全战略格局。其次，建立主体功能适应性评价制度，编制的区域规划、布局的重大项目必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行不同的市场准入制度和标准，制定禁止开发区域、限制开发区域的活动准入清单，优化开发区域、重点开发区域的产业负面清单。第三，科学设定资源消耗上限，对新增建设用地实行总量控制，落实耕地占补平衡、质量优劣平衡，确保18亿亩耕地的数量和质量；确定土地、煤炭、水的消费最高限度，实行碳强度、能耗强度的总量控制制度；实施水资源开发利用规划、用水效率控制及功能区限制纳污“三条红线”管理。第四，严守生态保护红线，围绕绿色生态空间，划定并严守生态红线，严格自然空间征占用管理，设定森林、湿地、草原、海洋、沙区植被、物种等生态保护红线，让透支的资源环境休养生息，为子孙后代留住绿水青山。第五，严格守住环境质量底线，将大幅改善大气、水、土壤等环境质量作为各级党委、政府的重要责任；将达标排放作为排污单位履行社会责任的基本要求，对违法和不达标排放行为“零容忍”。第六，建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近承载能力的地区，调整主体功能定位，实行限制性措施，将各种开发活动限制在资源环境承载能力之内。 在事后管控上建立严格损害责任赔偿制度，对造成生态环境损害的地方领导要终身追究责任，对企业要严厉惩罚。 首先，加强资源环境监管，整合自然资源及环境保护的监管资源，加强法律监督、行政监察、公众监督，加大违法行为查处和惩罚力度；加强对浪费能源资源、违法排污、破坏生态环境的执法监察，建立资源环境监管机构统一且独立开展行政执法的机制，加强行政执法与刑事司法的衔接，加强基层执法队伍建设。其次，实行最严格的环境损害赔偿制度，减少对环境的污染和生态的破坏。对于污染破坏环境的任何企业或个人，处以巨额环境损害赔偿罚款，让违法者付出沉痛的代价，使其不能为、不敢为。最后，制定严格的环境损害赔偿制度实施办法，完善“环境公益诉讼”制度，解决环保责任不落实、守法成本高、违法成本低等问题，把间接财产损害和环境健康损害等因素考虑进去，具有可操作性和威慑力。 二、完善体制，全方位形成生态文明制度建设的合力 加强生态文明建设事关全社会方方面面，涉及政府、行业、企业及公众，必须正确处理好中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，根据生态环境的系统性、整体性特点，按照党委决策、部门联动、企业主体、公众参与、各方配合、形成合力的思路，改革生态环境管理体制，切实解决人民群众反映的大气、水、土壤等突出环境问题。 明确各级党委、政府对本辖区生态文明建设负总责，建立高效有力的协调机制和工作机制。 成立由各级党委主要领导任组长的生态文明建设领导小组，负责领导和统筹推进生态文明建设工作，定期听取工作汇报，研究解决生态文明建设重大问题，推进生态文明建设目标任务的完成。建立对生态文明建设指导、协调和督促检查制度。 加强部门（区域