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城中村及其疑难与民本化改造路径 　　导读：城中村是中国快速城市化与征地扩大化共同作用的结果，也是长期以来重经济建设轻社会发展，导致社会城市化滞后于土地城市化的结果。城中村以其环境恶劣、安全隐患突出、人口管理混乱而被视为城市肌体上的病斑。目前的城中村改造问题多多：村民对宅基地的使用权得不到保护；村民融入城市的适应能力得不到扶持；城中村集体资产难以担当社会转型重任。为此，亟待推出新的城中村改造策略：建立城中村人口与土地协同的城市化机制；借鉴台湾市地重划经验；加强对城中村的社会管理和环境整治；对城中村民实行就业扶持；淡化集体资产安置补偿方式。 　　DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.004 　　一、城中村问题产生的原因 　　城中村是指在城市建成区或规划区范围内具有乡村性质的居住区，或者说是一类处于由乡村居住区（村庄）向城市居住社区转型过程中的过渡型居住区，它是中国快速城市化与征地扩大化共同作用的结果，也是长期以来重经济建设轻社会发展，导致社会城市化滞后于土地城市化的结果。 　　中国城市化进入快速发展阶段之后，由于人口和产业在城市迅速集聚，城市用地需求激增，城市空间规模空前扩张，城市边缘区的土地被大量征用，农民的宅基地也随之被城市建成区所包围，成为“城市里的村庄”。在城市迅速扩张之时，城市土地的浪费与低效利用现象严重，据国土资源部2005年公报，2004年底全国城镇规划范围内共有闲置土地7.2万公顷，空闲土地5.48万公顷，批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量占城镇建设用地总量的7.8%，说明征地规模大于土地的实际需求，这又加剧了城中村问题的产生。 　　为降低征地成本，快速城市化过程中的土地需求主要通过大量征用耕地获得满足，对于宅基地以及其所承载的人和社会的种种问题，则采取回避态度。土地对于农民而言不是一般意义上的财产，而是最基本的生产资料，失去土地意味着被迫放弃长期从事的最擅长的生计，想要重新获得就业机会，不仅要有相应的知识技能或资本条件，还需要有利的社会宏观就业背景，现行的征地补偿安置方式，根本不可能完全解决失地农民必须面对的这些问题。失地农民转变为城中村居民之后，政府没有很好地承担起为城中村民就业转型、社会保障以及长期发展的服务和管理职责。资料显示，失地农民再就业困难，因征地导致生活水平下降的现象相当普遍①，造成了较为严重的社会问题。据有关人员披露，农民上访中有60%与土地有关，其中又有30%跟征地有关②。城中村宅基地虽然仍属于农村集体土地性质，但是由于相对区位条件的变化，土地的实际价值大大提高，处于生计断层状态的城中村民在经济理性支配下，必然会积极求取土地收益并尽力扩大受益规模，因而导致严重的违章乱建现象，最终使城中村沦落为环境恶劣、安全隐患突出、人口管理混乱的地区，被视为城市肌体上的病斑。 　　二、城中村改造中存在的问题 　　1990-2000年期间是城中村数量增长最快时期，大、中、小各级城市不断有新的城中村出现。2000年之后，由于国家对土地实行紧缩政策，城市空间扩张速度放缓，城中村数量增加速度减小。与此同时，地方政府将城市开发思路也由外延扩张转向内部挖潜，城中村改造成为各地广泛推行的政府行为。现行城中村改造模式主要包括以下内容：第一，农转非，即城中村农民向市民身份转变；第二，村改居，即从农村社会管理模式向城市社会管理模式转变；第三，经济组织的转变，即对集体资产的量化与集体企业的股份制改造；第四，土地性质的转变，即先通过征地使宅基地的集体土地性质转变为国有土地性质，使其具有合法进入市场的资格和条件，然后通过出让将土地使用权转移给土地开发者；第五，物质空间的改造，即原城中村居住户搬迁、旧有建筑拆除以及新的建筑空间的规划与构筑。从表面看，这种改造模式兼顾了城中村社会与物质空间的双重转变与改造，但在实际上，大部分城中村改造的主要目的是空间重构，而对民生需求较少考虑，许多深层次的社会问题不仅难以真正得到解决，甚至还被激化。目前的城中村改造主要包括以下问题： 　　（一）城中村民对宅基地的使用权得不到保护 　　根据现行相关法律，城市土地属国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有（土地管理法第八条）；国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿（土地管理法第二条第四款）；城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让（房地产管理法第九条）。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地