基于跨界治理理论的武汉城市圈综合管理体制改革研究.docVIP

基于跨界治理理论的武汉城市圈综合管理体制改革研究 　　【内容提要】 跨界治理理论作为一种全新的区域治理理论，在欧盟内已有多年的实践并取得了良好的效果。通过跨界治理，创新政府综合机制，加快政府自身建设，深化综合管理体制改革，是武汉城市圈内政治体制改革与经济体制改革的最佳结合点，是各级政府机构全面推进各项改革的关键节点，更是武汉城市圈“两型社会”建设综合配套改革的核心突破口与重要任务。 　　【关键词】 武汉城市圈 综合管理体制改革 跨界治理 对策 　　【作者简介】 彭升，湖北大学政法与公共管理学院研究生；孙友祥，湖北大学政法与公共管理学院副院长，硕士生导师。 　　【中图分类号】 D668 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）01-0054-03 　　跨界治理，是指跨越不同行政边界、不同行政部门的治理。跨界治理是一种在本质上区别于按照传统行政区域划分，由各级地方政府开展综合管理的治理模式。跨界治理理论主张的是治理主体多元化与共同参与的全新的治理模式。随着一体化进程的不断深入，当前武汉城市圈内产生了大量跨行政边界的公共问题，区域性综合管理需求不断增加，现行行政区划下的单一政府管理体制治理能力有限等问题日益凸显。传统的以地方政府为主导的地方综合管理体制，难以适应“两型社会”综合配套改革与区域化协作的要求，必须进行大刀阔斧的城市圈综合管理体制改革。 　　一、综合管理体制障碍在武汉城市圈整合发展中凸显 　　1. 区域行政一体化进程缓慢，跨界治理实践滞后 　　自2007年武汉城市圈获批为国家“两型社会”综合配套改革试验区以来，经过省市各级政府的努力，城市圈内综合管理体制改革在规划、建设与治理一体化进程上取得了长足的进步。但是受我国现行行政体制和长期以来的行政区划影响，城市圈内武汉、黄石、咸宁等九个城市及其各自所管辖的地区并未形成高效、统一的区域协作机制，也缺少切实有效的城市间综合沟通协调渠道。尽管推进武汉城市圈建设领导小组成立于2004年，在武汉城市圈正式获批后又制定了市长联席会议制度，但至今仍停留在协调机构的层面，未能建立起强有力的区域性跨界治理综合机构，既无制度化的分级决策机制，又无资金分配与项目审批权，仅仅依靠城市圈九个组成城市间的集体磋商，在涉及到九个城市独立行政主体利益时，往往因为分歧太大而无法达成共识。 　　2. 区域利益差异较大，重复建设发展失衡 　　由于各地区政府间的运行机制局限于传统的层级联系，不仅缺乏武汉城市圈层级与武汉、黄石等九个组成地区政府间的纵向联系，也缺乏各组成地区间的横向联系。城市圈内政府间利益整合机制与权责边界模糊，加之各行政区域出于对地区经济的刚性约束与差异化的地方利益诉求，导致了各地方政府为追求自身利益的最大化与区域公共利益均沾，限制生产要素跨地区流动，不顾城市圈整体利益，以及各区域之间的边界地带因为人为投资不足引起的经济发展滞后等问题。而以GDP为主要导向的政府政绩评价机制更使区域内重复建设、产业结构雷同、重复引进布局问题显得尤为突出，城市圈内各地方政府作为经济建设领导者与投资主体，在自身政绩的驱动下，往往在产业与基础设施建设上各自为政，更多的考虑当地的发展而未能从城市圈总体设计的角度来统一规划和布局，导致城市圈内产业的盲目建设与无序布局，基础设施的重复建设与重复管理，资源浪费，污染环境，严重制约了武汉城市圈综合一体化进程和“两型社会”的构建。 　　3. 圈内政府机构臃肿，行政效率低下 　　据统计，截止到2009年仅武汉地区现有各级财政供养行政机构与事业单位就达814个之多，实有人员数更是高达73170人，但臃肿的政府机构在综合管理工作中并未体现出较高的效率。武汉城市圈行政效率较低表现在区域内各地区之间缺乏综合协同，且各地区自身行政效率也不尽如人意，受短板效应影响，城市圈内综合管理工作总体效率受到了一定的制约，突出的表现在圈内环境保护与污染治理、圈内各地区结合部位综合整治等方面，不利于武汉城市圈又好又快的实现“两型社会”的构建。 　　4. 政府职能转变不彻底，公共职能缺位 　　当前武汉城市圈存在着政府角色定位转变不彻底，综合职能错位、越位，公共职能缺位的问题，“大政府”向“小政府”的改革停滞不前，地方政府职能转变与社会、经济管理职能过多的状况未得到根本性的改变。这既表现在一些地方政府社会管理和公共服务职能仍比较薄弱，收入分配和社会保障改革滞后，公共资源配置效率不高，公共产品和服务供给不足，也表现在部分地方政府仍以高度集中的管理机制，管得过多，无所不包，将政府综合管理的范围扩大到社会生活中的方方面面。而政府综合管理职能与社会公共服务职能的混淆使得部分政府机构对应该由其管理的公共事务疏于管理，公共服务部门的机构编制、人员配备、财政拨款普遍存在不足，既无制度