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信访：中国人为何在行政纠纷中为何偏好信访解决 近些年，中国民众在解决行政纠纷时往往会选择信访，而不进行诉讼。对此现象，学术界主要有两种解释：一种认为“信访现象”根本就是民众理性选择的结果，行政诉讼问题过多，效果不如信访。另一种则认为清代的法律文化与1978 年以前的新中国历史使当代中国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统，或叫“路径依赖”。本文认为这两种解释都与现存的证据存在很大出入：首先，信访的效果比诉讼差得多，很少会解决信访者的问题。其次，传统中国社会--尤其在清代和民国--并不很厌讼。在此基础上，本文提出一种新的解释可能：中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式，而现代的行政诉讼制度因为不允许调解，也许显得过于生硬、冲突性过强，因而使访民产生排斥心理。 一、提出问题 20 世纪90 年代末，湖南省某县发生了一系列广受关注的行政纠纷(Bernstein ， 2003 ： 5) 。1998 年曾发生要求对农民减负的群众集会；而1999 年的集会人数更多，并引发了严重的伤亡事件。事后村民给长沙的信访办公室提交了联名信，接着到北京继续上访。值得一提的是，村民们完全没有利用行政诉讼制度。不久后，政府处理了伤亡事件和相关责任人。至于集体行动的初衷--行政管理费的减负，则没有得到解决。 该事件有其特殊之处：多数信访并没有如此规模，也没有发生类似的严重后果(Bernstein ， 2003 ： 5) ，但在某些方面，这次信访与近些年(1996 年到2004 年) 的信访活动有很多共性。首先，信访者并未将行政纠纷付诸诉讼，而是使用了相对缺少规范性的信访体制。对于美国、英国和法国的律师而言，一般的行政纠纷往往会在法庭(或类似于法庭的特别行政审理机构) 上解决；而在中国，行政诉讼制度在建立后的第18年依然少有人问津。可是问题在于，使用了信访方式后往往效果不佳。上述事件就是一例。 中国的信访体制建于20 世纪50 年代。根据国务院条例，各级政府部门均须设置对公众开放的信访办公室，以接受来信或接待来访。理论上，信访办公室可接受任何与社会生活相关的请求(《国务院信访条例(1996) 》：第8 条) 。但近年来，民间信访逐渐集中在两大类问题：一类是涉诉信访，即对法院决定做出申诉的信访；另一类是行政纠纷信访，即直接针对下级政府部门的信访。虽然多数行政信访也可以通过诉讼解决，却只有很少数人会这样做。本文试图寻找这个现象(“信访现象”) 背后的原因。 现有的解释有两种：一种认为“信访现象”是民众理性选择的结果。由于行政诉讼问题过多，效果不如信访(如：谷桂林，2002 ；应星，2004 ；Pils ， 2005 ；Minzner ， 2006 ；O Brien amp;Li ， 2004) 。另一种则认为清代的法律文化及1978 年以前的新中国历史，使当代中国人具有“厌讼”或“信人治不信法治”的历史传统，或是对于上访的“路径依赖”(李文玲，2006 ；于慎鸿，2006 ； 张清，2005 ； 于建嵘，2004 ，2005 ； 左卫民、何永军，2005 ；Minzner ，2006 ；Thireau amp; Hua ， 2003) 。当然，这两种解释彼此并不矛盾。有些学者就两者都支持(Minzner ，2006) 。 本文则认为这两种解释都值得商榷。首先，“诉讼无效论”与事实并不相符。实际上，比较起信访，诉讼提供的成功率要更高，也拥有更透明的程序和更可预测的结果。同时，没有证据显示民众在诉讼或信访的成功率方面信息有误，或是对法院存在负面的偏见。更不应像某些美国学者认为的民众偏好信访是出于对政治参与的渴望(Minzner ，2006 ；Cai ，2004 ：427、431 ；Luehrmann ，2003) 。事实显示，绝大多数信访者最重视的乃是实际问题的解决。 至于“厌讼论”，则与史实存在很大出入。以清代为例，民众用来解决行政纠纷的官方途径多为诉讼，而非类似信访的行政机制。而1949年建国后到1978 年这段时期，虽然没有正式的行政诉讼体制，但几十年时间也不大可能形成对信访制度的强烈依赖。 鉴于现存两种解释的不足，本文提出一种新的解释可能：中国民众不选择行政诉讼是因为对这种诉讼的程序感到陌生和排斥。换句话说，他们并非排斥在行政纠纷中使用诉讼，而仅仅是排斥某种诉讼。拿现代行政诉讼与民事诉讼或清代的衙门诉讼对比，会发现前者与后两者之间的主要区别在于前者不允许法庭调解，而使用率也明显偏低。那么，不允许调节与使用率偏低之间，是否存在因果关系？ 或许，不论古今，中国民众都偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程